2017年戶籍制度改革的路線圖與時間表,戶籍制度改革問題解釋

戶籍制度改革問題解釋

戶籍制度改革對于當前我國加快城鎮化進程、破解城鄉二元結構意義重大，是我國迫切需要推進的一項重大任務。能否成功深化戶籍制度改革，不僅直接影響到我國新型城鎮化推進、公民等社會福利權實現，還影響到經濟持續健康較快發展、社會秩序和諧穩定、經濟社會結構轉型順利完成。加快戶籍制度改革已成當務之急。

一、進一步推進我國戶籍制度改革的重大現實意義

我國現行戶籍制度是在建國之初特定的歷史條件下形成和發展起來的，不可否認戶籍制度曾經發揮過重要的歷史作用，時至今日，戶籍管理制度在社會管理中的作用也是不可完全抹殺的。但是，隨著市場經濟體制的建立，特別是城鎮化進程的加快，其不適應性日益突顯，成為經濟發展和社會進步的障礙。因此，當前推進我國戶籍制度改革具有十分重要的意義，變封閉為開放，變僵化為流動，打破身份禁錮，重建活力市場。這是實現中國夢的關鍵一步。

(一)深化戶籍制度改革是以人為本和促進社會公正義的根本要求

長期以來，我國城鄉分割的二元戶籍制度依靠行政手段制造了一個國家兩種戶口類型的公民的格局，在這個格局中不同類型戶籍人口存在人格、身份以及待遇上的不等。城鎮居民享有的福利保障和勞動就業機會遠遠高于農民。盡管戶籍制度改革不斷向前推進，但是這種利益差別依然存在，在某些城市甚至有所強化。城市政府往往以自身利益最大化為出發點，對人口準入機制的設計主要出于城市自身發展需要，對非戶籍人口普遍存在排斥和歧視情況。因此，當前推進我國戶籍制度改革，充分體現以人為本的根本要求，使城鎮外來人口真正享受到與城市居民同等的福利待遇，將為我國經濟社會發展創造一個更加公正義、穩定和諧、富有生氣的社會環境。

(二)深化戶籍制度改革是完善*的內在需要

勞動力作為一種重要的生產要素，勞動力資源通過市場供求關系規律有效配置是市場經濟的發展要求。而我國現行的戶籍制度限制人口自由遷徙，增加了農民進入城市的交易成本，使得農村轉移勞動力不能有效地從事非農業生產。建立和完善*，客觀上要求建立城鄉一體公的勞動力市場，取消戶籍制度對非戶籍人口的就業歧視，消除目前普遍存在的人戶分離現象，使得農村轉移勞動力能夠順利向城市轉移定居。此外，與戶籍制度緊密相關的農村土地制度，土地要素的市場化、土地產權的保護和實現也是市場經濟發展的應有之義。

(三)深化戶籍制度改革是積極穩妥推進新型城鎮化進程的關鍵環節

2012年，我國人均GDP已經超過6000美元，城鎮化率為52.57%，如果按戶籍人口來算，2012年我國人口城鎮化水只有35.29%，遠低于世界52%的均水。我國城鎮化水滯后的原因在很大程度上與戶籍制度有關。當前，我國傳統的戶籍制度改革雖有所進展，但仍然是廣大外來人口進入城市的一大障礙，即便是已被城鎮納入城鎮常住人口統計、早已不再從事農業生產的農民工，也難以在城鎮落戶。這就使得他們在身份、社會地位和福利待遇上與城市居民存在著巨大的差異。推進戶籍制度改革，促進農業轉移人口市民化，將有效提高我國城鎮化發展的質量，真正破解城鄉二元結構。

(四)深化戶籍制度改革是轉變政府職能和改善社會管理的重要舉措

制定戶籍管理政策、管理流動人口是各級城市特別是大城市政府的重要職責。當前，如何實現政府職能由戶籍管理向人口管理和人口服務轉變是戶籍制度改革的重大任務。這其中，關鍵是要推進城市福利和保障體系改革，加快推進福利去戶籍化，使得城市所有常住人口能夠享受均等化的基本公共服務。對于戶籍制度所具有的加強社會管理、維護社會穩定的工具價值，下一步改革的重點應在戶籍之外、著力構建多元化的社會管理手段，防止戶籍制度被以社會穩定名義而套牢。

二、我國戶籍制度改革需要解決的主要問題

(一)優化戶籍登記遷移制度是戶籍制度改革需要解決的基礎性問題

年來，從暫住證向居住證、從計劃指標控制向準入條件調控，多數城市的落戶準入條件逐步放寬，非農業戶籍人口城市間遷移環境大為改善。但是，幾乎所有的城市都實行人口準入制度，對人口的流動就業和權益保障強行干預，人為制造戶籍人口與外來人口的差別與對立。要想享受同等地居民一樣的福利和保障，流動人口必須辦理戶口遷移手續，成為真正的戶籍人口。這種非市場化的勞動力配置機制必然會影響勞動力資源的自由流動和合理配置。其結果必然造成人口持續大規模流入福利和保障條件高的地區，而福利和保障條件低的城市則面臨制約發展的人口瓶頸。這可以說明為什么大城市、特大城市維持較高落戶準入門檻但還是面臨人口流入壓力、而中小城市和小城鎮面臨落戶門檻已經很低但鮮有人口流入的窘境。這種由戶籍制度及其與之相關聯的福利和保障制度構成的人口遷移和社會分配機制，不僅影響社會公和穩定，也會擾亂資源配置、制約市場效率。

總之，時至今日，我國大部分戶籍改革政策并沒有真正觸及城市公共資源供給和分配的地方利益根源，并沒有出現對大多數流動人口有實質性意義的破冰舉措，因而難以對城鎮化產生很大促進作用。

(二)逐步剝離附加在戶籍上的城市福利和社會保障功能是戶籍制度改革的核心內容

現行戶籍制度以及與戶口捆綁在一起的教育、就業、住房、公共福利等社會制度，一起構成了城鄉二元社會管理體制。戶籍制度事實上承擔了作為福利和利益分配載體的職能。戶籍制度改革從某種程度上已經超越了戶籍制度本身，不僅包括改革傳統的戶籍登記遷移制度，更重要的是要改革附加在戶籍上面的福利分配和社會保障制度。主要包括就業、社會保障、子女教育、保障性住房和醫療保障等方面。

二元分割的勞動力市場的就業限制和歧視是限制農村勞動者進入主要勞動力市場的重要因素之一，降低了農業轉移人口的市民化能力;城鄉社會保障體系在保障機制、基金籌措、管理辦法、保障標準、保障覆蓋率等諸方面都有很大的差異，不利于公民等享受福利保障;現行二元教育體系造成外來人口子女在城市接受初中后教育的門檻還比較高，流動兒童的入學障礙和留守兒童的教育培養在很大程度上影響著農民工的遷移決策;絕大多數外來人口未被納入城鎮住房保障體系，其進城定居難以獲得政府的基本住房保障;等等。

(三)正確處理好農村轉移人口市民化過程中的土地問題是戶籍制度改革的關鍵環節

自古以來，我國歷史上的戶籍制度與土地制度都有著十分密切的聯系。推進農業轉移人口市民化，在農民轉戶過程中就必然會涉及到土地問題的處理。與農民有關的土地問題主要包括承包耕地、林地、宅基地及所屬住房，以及集體經濟組織和集體資產。目前，現行土地管理制度對農民轉戶過程中土地問題的處理辦法已嚴重滯后于人口城鎮化發展的需要，亟待進一步改革完善。

目前存在的問題主要有：一是現有土地承包關系不明確，土地權能殘缺，農民長久權益沒有法律保障。二是土地流轉市場發育遲緩，農民的土地財產權利難以得到有效保護，也無法獲得向城鎮遷移落戶所必要的貨幣資本。三是農民落戶城鎮土地退出要求已嚴重不適應當前形勢發展的需要，不利于促進農村人口向城鎮轉移落戶。

(四)合理可行的成本分擔機制是推進我國戶籍制度改革的重要保障

目前，盡管理論界與政府部門都已認識到戶籍制度改革的必要性與緊迫性，并將其視為關系到我國未來經濟持續增長與現代化建設全局的重大課題，但較之于外來人口強烈的市民化訴求而言，我國戶籍制度改革的整體推進速度仍然十分緩慢。其原因很大程度上在于戶籍制度改革需要承擔相應的公共成本，如何解決戶籍制度改革的巨額資金需求。錢從哪里來?這是困擾戶籍制度改革的一道難題。

在戶籍改革中，每年大量農民轉戶進城，要使他們享受城市公共服務和社會保障，賦予農民與城鎮居民大致同等的福利待遇，核心是成本由誰支付。在這樣的背景下，快速、有效地推進我國戶籍制度改革就需要構建一個合理的成本分擔機制，讓巨額改革成本“化整為零”，為實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋和城鎮基礎設施建設提供資金保障。

三、我國戶籍制度改革的總體思路

(一)清晰確立我國戶籍制度改革的總體目標

*，以馬克思列寧主義、毛澤東、鄧小理論、“三個代表”重要、科學發展觀，全面落實黨的十八大三中全會精神，堅持“積極穩妥、分步推進、綜合配套、因地制宜”的原則，樹立以人為本的基本價值取向，積極穩妥推進農村人口合理有序向城鎮轉移;逐步剝離附著在戶籍上的福利和利益，重視和保障非戶籍人口的城鎮公共服務權益，充分尊重農業轉移人口的土地財產權利，促進常住人口市民化和基本公共服務均等化;逐步實現城鄉之間、區域之間、不同戶籍身份公民之間在勞動就業、醫療保險、子女教育等方面享有基本公的福利待遇，加快實現人的城鎮化進程。最終目標是全國人口享有自由遷徙的基本權利，戶籍制度回歸人口登記、遷移本原功能，實現無條件按常住地登記居民戶口，全國人口在城鄉之間、區域之間實現自由遷徙基礎上的有序流動和動態衡。

(二)科學設計我國戶籍制度改革的分步驟實施路徑

戶籍制度及其配套改革可以與推進新型城鎮化進程相結合，分三個階段推進。在這個三階段的路線圖中，核心任務就是剝離戶籍與福利的內在聯系，建立一種新型戶籍準入制度和城市福利和保障獲取新機制。

改革第一階段(2014-2020)：傳統落戶渠道與新型落戶渠道雙軌制運行階段。從開始，我國戶籍制度改革應全面啟動，全國戶籍制度改革指導性方案出臺并進入實施階段。通過系統的制度設計，建立完善土地、住房、社保、就業、教育、衛生支撐保障機制，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，進一步放開中等城市落戶限制，合理確定大城市和特大城市落戶條件，讓部分符合條件的外來人口完成市民化轉變，同時逐步改善非戶籍常住人口的基本公共服務權益。2020年之前城鎮戶籍準入維持雙軌運行狀態，在保留各級城市原有的落戶渠道的基礎上，建立外來人口新型落戶渠道和公共服務獲取新機制，外來人口在城鎮穩定就業和居住一定年限(穩定住房，繳納社保或納稅，各級城鎮自設條件)后，就可以正式落戶并獲得當地公共服務權益。同時，對那些暫時不能達到城市落戶條件的，要積極創造條件，使得一部分符合條件的外來人口能夠享受到某些單項公共福利，并且要不斷降低單項福利準入門檻。到2020年，全國名義城鎮化率達到60%，真實城鎮化率與前者的差距顯著縮小，達到50%。

改革第二階段(2020?2030年)：逐步實現戶籍準入一元化管理階段。2020年后，戶籍制度改革進入全面深化階段，初步實現一元化戶籍管理，城市福利和保障制度與戶籍基本脫鉤，城鎮常住非戶籍人口的基本公共服務權益得到切實保障和提高，各級城鎮的公共服務獲取條件進一步放寬，初步形成流動人口有序流動和合理分布局面。到2030年，全國名義城鎮化率達到70%，真實城鎮化率達到65%。戶籍制度進入比較完備和定型的一元化管理階段，還原其戶口登記遷移的本來功能，傳統落戶渠道關閉，外來人口公共服務獲取新機制進一步完善，城鎮常住人口的公共服務獲取方式將直接與居民的就業和居住狀況相掛鉤，全國除少數超大城市外，基本實現不同戶籍人口之間享有同等的公共服務權益。

改革第三階段(2030-2040)：逐步實現人口自由遷徙階段。在2030年實現戶籍準入一元化之后，再經過10年左右的發展改革與完善，到2040年，全國城鎮化率達到75%，名義城鎮化率與真實城鎮化率實現完全統一，全國人口城鎮化進程基本完成，所有城市的基本公共服務水趨于一致。戶籍制度同國際接軌，形成以人為中心的動態管理，人口管理信息化程度高，居民憑借身份證或社保卡就可以完成戶籍登記遷移手續人口，全國范圍內人口自由遷徙，同時也獲得了遷入地的公共服務，基本不需要任何落戶條件和福利準入條件。人口在城鄉、區域之間實現自由遷徙基礎上的動態衡，由此達到戶籍制度改革的最終目標。

(三)統籌構建戶籍制度及其配套改革的總體框架

當前，我國戶籍制度改革已進入頂層設計和總體規劃層面，全國層面的戶籍制度改革方案正醞釀出臺。我們建議，推進我國戶籍制度改革，總體框架應該“圍繞一個目標，構建三大機制，推進三項改革”�？珊喎Q為“133”工程。

一個目標：以人為本，自由遷徙，公待遇;

三大機制：統籌協調機制，成本分擔機制，法制保障機制;

三項改革：戶籍登記遷移制度改革，城市福利和保障制度改革，農村土地管理制度改革。

目標是根本，機制是手段，改革是重點。全面把握現階段我國戶籍制度改革的綜合性、系統性和復雜性，要以戶籍登記遷移制度改革為主線，聯動推進城市福利和保障制度改革以及農村土地管理制度改革。

戶籍登記遷移制度是我國戶籍制度改革的基本制度內容。改革的重點就是要逐步建立以居民常住地為戶籍登記標準，進一步放寬各級城鎮的戶籍準入條件，使城鎮非戶籍常住人口完成居住地市民化身份的轉變。

城市福利和保障制度是我國戶籍制度改革的核心制度內容。改革的重點就是要將戶籍與附加利益進行有效剝離，推進教育、就業、社會保障等社會領域自身改革，形成不以戶籍為管理依據的社會管理體制。

農村土地管理制度改革是我國戶籍制度改革的關鍵環節。改革的重點就是要明確農民的土地財產權，建立轉移人口農村土地流轉機制，加快推進我國農業轉移人口市民化進程。

要緊緊圍繞三大改革，構建戶籍制度改革的三大工作推進機制，即構建戶籍制度改革的統籌協調機制、成本分擔機制和法制保障機制，為推進戶籍制度改革和加快城鎮化進程提供組織保障、資金保障和法制保障。

四、我國戶籍制度改革的主要內容

(一)推進戶籍登記遷移制度改革

統一城鄉戶籍管理，全面實施居住證制度，賦予居住證持有人城鎮基本公共服務權益。逐步建立以居民常住地為管理立足點的屬地化的戶籍管理模式，將城市行政管理基礎從戶籍人口轉向所有常住人口。分類放開各級城鎮戶籍準入條件，全面放開中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶限制，逐步取消大城市落戶條件，特大城市、超大城市在控制人口總體規模的前提下也要合理降低落戶準入門檻，將在城市擁有穩定工作、居住年限達到一定要求的外來人口納入入戶對象。最終目標是在全國實行以居民常住地登記戶口的方式，取消各級城鎮落戶條件，實行居民身份證制度和信息化基礎上的人口動態管理。戶籍制度改革后，戶籍將與居民身份證緊密關聯，公民戶籍信息的登記和變更將通過現代化的信息手段來實現，并最終建立全國統一的人口信息管理體系。該體系將充分整合人口信息臺、智能式身份證、社會信用體系等資源，戶籍制度本身也將會由過去單純的管理手段向服務為主、管理為輔的手段轉變。

(二)推進與戶籍相關的城市福利制度改革

適應戶籍制度改革的需要，重構城市福利和保障體系，建立常住人口城鎮公共服務獲取新機制。將城鎮社會管理和公共服務由戶籍人口為主向常住人口拓展，逐步消除不等的歧視性的福利政策，實現常住人口社會管理多元化、公共服務均等化，建立適度普惠型的社會福利體系。一是要新政策不掛鉤。禁止各地新出臺的各項有關政策與戶口性質掛鉤，除國務院已經明確規定的就業、義務教育、技能培訓等政策外，要把范圍擴大到社會保障和公共服務各領域。即使是北京、上海等特大城市，新出臺的人口規模調控政策，也不應與戶口性質掛鉤，而應研究制定其他非歧視性的標準。二是要舊政策脫鉤。研究制定城鄉統一的新標準，使現有政策逐步與戶口性質脫鉤。要對就業、教育、計劃生育、醫療、養老、住房等領域現有各種與戶口性質掛鉤的政策進行一次全面清理，取消按戶口性質設置的差別化標準。凡條件成熟的，應盡快調整相關政策，并修訂完善相關法律法規;暫時不具備條件的，應研究制定分步實施的辦法，提出完全脫鉤的時間表。

(三)推進與戶籍制度相關的農村土地制度改革

推進農村產權制度改革，根本解決土地產權不明晰和所有權主體虛置問題。確保農民的土地財產權益，給予轉戶農民充分而自由的選擇權，農民進城后按照自身意愿決定是否進行農村的土地流轉。按照“有償、漸進、分類”原則，經濟發達和靠城市地區的進城落戶農民工可通過市場流轉機制退出承包土地和宅基地，允許經過一定期限過渡，徹底完成由農民向市民的轉變。邊遠和經濟落后地區，可探索進城農民交出土地后國家給予補償，避免產生城市流民階層。國家補償后，進城農民原承包土地和宅基地應歸還農村集體或農村社區，解決農村人多地少的內生性發展問題。

五、我國戶籍制度改革的推進機制

(一)加強對戶籍制度改革的頂層設計和統籌協調

戶籍制度是一項基礎性社會管理制度。戶籍制度改革涉及面廣、政策性強、工作量大，關系到群眾的切身利益、經濟穩較快發展和社會和諧穩定。目前很多地方已經在改革戶籍制度方面做了大量的工作和嘗試，但改革的內容、步驟和具體措施不盡相同，缺乏協調一致和彼此銜接，影響了戶籍改革的整體工作。此外，由于目前戶籍改革的整體方向和工作方案不明確，地方政府對進一步深化戶籍改革沒有把握，也影響了改革的進程。這些問題的解決，都需要進一步加強中央對戶籍制度改革的頂層設計和總體規劃，對部門和地方工作進行指導。建議在中央全面深化改革領導小組之下設置專門機構負責戶籍制度改革工作，明確戶籍制度改革的總體思路和目標，應遵循的基本原則，制定戶籍改革短期和中長期規劃，使改革循序漸進、有條不紊地進行。各有關單位要在中央統一領導下，切實抓好國家有關戶籍制度改革各項政策措施和工作部署的落實，及時研究和協調解決工作中遇到的問題。公安、發改、財政、建設、人力資源和社會保障、教育、計劃生育、民政、農業、國土資源等部門各盡其責，密切配合，形成合力，整體推進，充分發揮職能作用，及時調整出臺配套政策措施，確保戶籍制度改革順利進行。各地要按照國家有關戶籍制度改革的政策要求和統一部署，統籌規劃、扎實推進，在國家確定的基本戶籍制度的原則和政策范圍內，結合本地實際進行探索、制定具體措施。要對已出臺的有關戶籍制度改革的意見加以清理，認真做好新舊政策措施的銜接，防止引發不穩定問題。

(二)建立健全戶籍制度改革的成本分擔機制

戶籍制度改革目標的最終實現除了需要進行相關制度創新，逐步消除體制機制障礙外，還需要加大相關投入，解決戶籍制度改革過程中的基本權利保障和城市公共服務供給的資金需要，即需要承擔戶籍制度改革的公共成本。顯然，要合理消化這一巨額的改革成本，單純依靠政府、企業還是農民都是難以承擔的，為此要改革以戶籍人口為依據的政府間財政轉移支付制度，構建以城市實際承載人口為主要依據的政府間財政轉移支付制度。在此基礎上，還需要建立由政府、企業、社會等共同參與的多元化成本分擔機制。中央政府要對支出壓力較大、外部性較強、跨省農民工在城市定居意義重要的領域進行補助，即重點在公共衛生和計劃生育、子女義務教育、就業扶持、社會保障等方面，加強對外來人口流入地區的補助，特別要加大對外來人口流入集中地區公租房等保障性住房建設的補助。省級政府則重點對省(市、區)內跨市縣遷移的外來人口公共服務投入提供支持。具體可建立外來人口市民化專項基金，完成對外來人口聚集城市的財政轉移支付。流入地城市政府主要承擔農民工市民化過程中擴建城市所引致的功能設施、社會設施以及市政基礎設施的投資成本，以及本轄區內農民工市民化的公共服務支出，重點負責廉租房等保障性住房建設的大部分投入。企業要基于“同工同酬、同工同時、同工同權”的原則，正視農民工正常的勞動合同、工資待遇、福利保障等基本權利，嚴格按照國家標準與行業要求，為農民工提供必要的勞動保護條件和職業病防治措施，改善農民工的工作環境，加強職工的技能培訓素質提升，逐步增強農民工的市民化能力。外來人口個人要承擔城市生活成本，提升個人能力素質成本，以及社會保障中需要個人承擔的支出。同時，要加快轉變觀念，在保障自身在農村土地權益的前提下，積極盤活農村資產，參與政府對城市安居成本和社會保障的成本分擔，盡可能減輕政府的壓力。

(三)構建戶籍制度改革的法制保障機制

戶籍管理涉及社會秩序穩定和社會關系調整，是一項政策規范性很強的工作，需要有相關法律法規的支撐。國家層面一直以來缺乏戶籍改革的規范性文件，僅有的幾個指導性意見也缺乏實踐可操作性，各地的戶籍改革實踐一直處于無法可依的狀態，有些政策甚至與現有的法律法規相抵觸。因此，當務之急是要制定一部與*相協調的《戶籍法》，為戶籍制度改革順利推進保駕護航。此外，還需要調整和改革現有的各項社會領域的法律法規，從根本上有效剝離戶籍與福利。一是要調整完善《義務教育法》、《社會保障法》，以法律的形式保障城鄉居民等享受社會福利保障和接受義務教育的權利;二是修改《勞動法》、《土地法》，保障各類群體等的勞動就業權和農民的土地財產權，逐步解決農業轉移人口市民化過程中的土地問題;三是修改完善《選舉法》，不僅要保障外來人口的選舉和被選舉權，更要依法保障農民群體的代表數量;四是要逐步清理中央和地方上不利于公民遷移自由、等享有權利的法律法規和政策，為我國戶籍制度改革的順利進行提供強有力法律保障。