棚戶區改造工程是省委、省政府為解決弱勢群體居住條件和生活環境的一項民生工程、德政工程。自2005年棚戶區改造啟動以來，市委、市政府抓住民生之本，實施民生工程，確保改革開放和經濟轉型成果惠及廣大棚戶區居民。我市僅用兩年時間就完成了全省規模最大、任務最重的5萬方米以上城市集中連片棚戶區改造任務，使81820戶棚戶區居民徹底告別了久居多年、狹窄破舊的棚戶區而喜遷新居，凝聚人心，鼓舞斗志，增強了全市人民轉型振興的信心和艱苦創業的決心。

一、阜新市棚戶區基本情況

阜新市位于遼寧省西北部，總人口193萬，全市總面積10355方公里，下轄兩縣和五區。阜新取自“物阜民豐、煥然一新”之意。“一五”期間，全國156個重點項目有四項落戶阜新，是一座因煤而立的資源型城市，至今已有100多年的煤炭開采歷史，是聞名全國的煤電之城。建國50多年來，共為國家貢獻了6億噸煤炭，用60噸的火車皮裝載可繞地球赤道四周半；共輸送出1700億千瓦時的電力，均每個國民可分享130度。

在計劃經濟時期，受“先生產、后生活”觀念的影響，職工住房非常困難，在礦山周圍建設了大量的簡易房，礦區職工為解決子女的居住，在房的周圍搭建了無數的小房和偏廈。進入20世紀80年代后，伴隨著煤炭資源的日漸枯竭和經濟體制的逐步轉軌，這些臨時搭建的小房和偏廈年久失修失養，日積月累形成了今天的棚戶區。阜新人引以驕傲的百里礦山，如今留下了滿目瘡痍的百里棚戶區。

我市棚戶區具有建筑年限長、分布范圍廣、房屋面積多、改造任務重、面臨困難大等特點，而且很多矛盾和問題在全省也是最突出的。

一是棚戶區房屋建筑年限長。棚戶區最早建于日偽時期，多數房屋建于上世紀五、六十年代，建筑年限多在50年以上。由于計劃經濟時期重生產、輕生活，房屋建筑簡易，不僅面積狹小，而且設施不全、年久失修，致使地基下沉，墻體裂縫，屋面破損不堪，夏天灌水，冬天進風，很多早已成為危房、險房。棚戶區內公共基礎設施匱乏，居民行路難、吃水難、入廁難、用電難的問題十分突出，也存在很多消防隱患。

二是棚戶區分布范圍廣。阜新號稱百里礦區，百里礦區百里城，如今百里城遍布百里棚戶區。棚戶區中的新邱、城南、高德、太、五龍、安及清河門房密布，國鐵以南基本都是棚戶區，被喻為阜新的“第三世界”；老百姓形象地比喻為：“過了鐵道南，回到解放前”，“鐵南鐵北兩重天”。

三是棚戶區面積大，改造任務重。全市有棚戶區房屋建筑面積385萬方米，其中，被列入省5萬方米以上棚戶區改造計劃的有221萬方米，占全省計劃總數的27％。棚戶區實有面積和列入省棚戶區改造計劃面積均居全省首位。

四是棚戶區內弱勢群體人口多。棚戶區85%是礦工住宅區，而且大部分為退休和下崗職工。列入全省5萬方米以上棚戶區改造計劃的棚戶區共有居民81820戶、22.66萬人，其中，低保戶30842戶，占38％；低保及低保邊緣戶高達75％。

五是棚戶區商業開發價值小。我市的棚戶區多數靠礦山邊、鐵路邊、高線走廊邊而建，分布在城南礦區的周邊，交通不便，幾乎沒有基礎設施，土地價值都在零以下，基本不具備商業開發價值。

六是棚戶區改造籌資難度大。阜新是全省唯一的市、縣兩級財政靠補貼過日子的城市，2006年全市財政收入8.96億元，僅占全省財政收入816.9億元的1.1％，但卻承擔全省27％的棚改任務，籌措資金困難很大。

二、棚戶區改造取得的成果

實施棚戶區改造工程，不但改善了棚戶區居民的生活質量和生活環境，而且帶來了社會更加深層的變化，促進了“三個和諧”，推動了經濟和社會的快速發展。

第一，促進了城市的和諧發展。

兩年來，我市共拆除棚戶區房屋221萬方米，新建住宅樓711棟，272萬方米，城市規模增加一倍，城市基礎設施得到明顯改善，城市空間布局進一步合理。一是大片超大型棚改新區拔地而起。新邱棚戶區是全省單體最大的棚戶區，僅列入省改造計劃的棚戶區面積就有78.57萬方米，有居民17722戶，47849人，通過棚戶區改造建設了208棟、90萬方米的棚改新區，使整個新邱區發生了翻天覆地的變化，一座現代化的新城區取代了原來破舊不堪的舊城區；建設規模達到30萬方米到40萬方米的大型棚改新區有城南、西、煤城海新三處；建設規模達到20萬方米到30萬方米的棚改新區有1片，5萬方米到20萬方米的棚改新區有9片。目前，這些建成的棚改新區已經成為阜新城區靚麗的風景線。二是改變了城市的不衡發展狀態。“細河南北兩重天”已經變成歷史，從新邱區到清河門區的百里礦山百里棚戶區，已真正變成了百里礦山百里城，城市各區域之間的差距明顯縮小。三是城市生態環境明顯改善。隨著棚戶區的改造，城市污染進一步減少，空氣環境質量得到提高，每年可減少二氧化硫排放2776噸，減少煙塵排放5418噸，每年可減少垃圾排放200噸，新增綠地54萬方米，昔日晴天一身土，雨天兩腳泥狀況已不復存在。實踐證明，棚改工程是一項“振興工程”，它使落后偏遠的礦區環境得到很大改善，促進了城市整體的和諧發展。

第二，促進了社會的和諧進步。

在棚戶區居住的居民大多是生活在社會底層的弱勢群體，生活條件十分艱苦。通過棚戶區改造，廣大居民的居住條件得到徹底改變，全市有8萬多戶、22萬人告別了低矮破舊的棚戶區，搬進了寬敞明亮的新樓房，占城區人口四分之一的居民通過棚戶區改造受益。戶均居住面積由原來30方米增加到52方米；人均住房面積由9.1方米增加到16.7方米，接全市人均建筑面積17.34方米的水。棚戶區居民個人資產也得到了增值，從原來幾千元的破舊房增值到5至6萬元樓房。棚改新區的社區建設、醫療衛生、新型學校等配套設施建設均同步跟進，棚戶區居民開始了美好的新生活。實踐證明，棚改工程是一項“惠民工程”，它使廣大棚戶區居民享受到了轉型發展的成果，精神面貌煥然一新，消除了多年的不衡心理，同時也增強了自力更生、自主創業的決心，對我市轉型振興充滿了信心，促進了社會的和諧進步。

第三，促進了黨群、干群的和諧關系。

在棚戶區改造過程中，各級黨委、政府始終把群眾的利益放在首位，堅持立黨為公、執政為民，真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，千方百計地為困難群眾辦實事、做好事，使廣大棚戶區居民感受到了黨和政府的溫暖，感受到了社會的關愛，發自內心地感謝黨和政府為他們辦了一件大好事，從而進一步密切了黨群關系。在棚改實踐中，廣大黨員干部深入棚戶區居民家中，看到了棚戶區居民的實際生活狀況，受到很大震動，轉變了工作作風，增強了執政為民的主動性和自覺性。全市各部門、各單位密切配合，通力合作，采取登門服務、現場辦公等工作方式，辦事效率和服務質量明顯提高，促進了良好社會風氣的形成。廣大黨員干部自發開展扶貧幫困活動，主動獻愛心，有錢出錢、有力出力，幫助棚戶區困難居民解決生活實際困難。全市還組織了對棚戶區居民的“大走訪、大服務”活動，形成了轟轟烈烈的黨員干部關心群眾、服務群眾的熱潮，進一步密切了干群關系。實踐證明，棚改工程是一項“魚水工程”，它使黨群、干群關系更加密切，使廣大群眾更加熱愛和感謝黨和政府。

第四，推動了經濟發展和就業

棚戶區改造工程是我市歷史上最大的一個城建項目，涉及面很廣。這一項目建設，帶動了我市的建筑、建材、冶金、化工、家裝、運輸及社區服務業、家庭手工業等相關的二三產業迅猛發展。棚戶區改造的騰空土地也為我市新增工業項目創造了條件，棚戶區改造后，全市共騰空土地347萬方米，而且這一區域的主要道路、上水、下水、電力、供水、供熱等基礎設施基本完成，具備了招商引資的條件。其中安西部、新邱中部、清河門等三片可以作為工業用地，海州區利用騰空的土地建成了13.2萬方米的工業園區，目前園區內已完成“七通一”，部分項目已經進入園區，即將產生較大的經濟效益，有力地促進了我市“工業年”的快速發展。同時，棚戶區改造后，通過大力調整產業結構，大力開發就業崗位，重點發展勞動密集型產業、社區服務業、家庭手工業，努力解決棚戶區居民就業難題，目前已解決了2.2萬名棚戶區居民就業和再就業，有力保證了居民住得起、住得穩。

第五，培育了阜新的“棚改精神”。

棚戶區改造工程在我市城市建設歷史上投資最高、涉及居民最多、工作難度最大，但全市上下密切配合，通力協作，克服各種困難，兩年內完成了常年5-6倍的房屋改造工作量，實現三年任務兩年完成的棚改佳績。在創造“棚改速度”的同時，也培育了以充滿感情的負責精神、團結協作的友愛精神、科學務實的創新精神、扎實苦干的奉獻精神、知難而進的拼搏精神內容的“棚改精神”，為我市轉型振興帶來了巨大精神財富，更加堅定了全市人民對未來的信心，激勵全市人民發奮圖強，艱苦創業，推動阜新轉型振興不斷取得新的成果。

三、棚戶區改造的主要做法和措施

第一，高度重視，加強組織領導。

棚戶區改造工程是直接關系到棚戶區居民切身利益的重大工程。市委、市政府抓住難得的歷史機遇，把這項工程列為全市一號民心工程，主要采取以下措施：一是加強組織領導。成立了由市委書記和市長擔任組長的棚戶區改造領導小組，下設棚戶區改造領導小組辦公室，負責對全市棚戶區改造進行組織、調度、監督、檢查、指導、協調。完善了市、區、街道三級領導體系，形成了黨政“一把手”負總責、分管領導親自抓、各相關部門分工負責、一級抓一級、層層抓實的領導體制。二是強化工作機制。制定了專題例會、定期調度、重大問題現場辦公、日常工作保持聯絡等工作制度，及時掌握工程進展情況，全力解決棚改進程的各類問題。三是確定操作方式。堅持政府主導與市場化運作相結合的棚改指導方針，按照統一規劃、統一拆遷、統一配套、分期實施的總體要求，落實了各方面工作職責。四是制定政策措施。為確保棚改工程的科學化、正規劃和規范化。市委、市政府先后出臺了《阜新市棚戶區改造工程招投標指導意見》、《阜新市棚戶區改造配套基礎設施建設管理規定》等一系列政策規定，創造了具有阜新的棚改方式。

第二，堅持科學規劃，改善城市布局。

市委、市政府緊緊抓住棚改機遇，統籌考慮棚改建設規劃布局。一是把棚戶區改造與推進城市發展和經濟轉型相結合。根據城市總體規劃，突出城市南部棚改建設，優化城市布局，促進城市南北的協調發展。二是與促進就業再就業相結合。充分利用騰空土地，建設工業園區和商貿市場，為棚戶區廣大居民創造更多的就業崗位。三是與增強城市功能相結合。堅持以煤城海新棚戶區為圓點，向南、向東輻射，加快配套基礎設施建設，擴大城市空間，增強城市服務功能，提高城市競爭力。四是與完善城市基礎設施相結合。徹底解決棚戶區居民行路難、吃水難、入廁難、用電難、用熱難等問題。五是與建設經濟適用住房和廉租住房相結合。全面解決困難群眾居住問題，調節住房供需矛盾，抑制房價上漲，促進房地產業健康持續發展。

第三，多方籌集資金，抓好工程建設。

棚戶區改造工程投資巨大，2005到2006年總投資30億元，占全市固定資產投資的20%。在這一工程建設中，資金問題是關鍵性問題，為有效破解難題，我們發動了全社會各種力量共同建設。一是實行多方籌資。打破“有多少錢干多少事”的陳舊思維觀念，采取了“六個一塊”的解決資金方式。即爭取國家和省補貼一塊、通過銀行貸一塊、地方政府出臺政策免一塊、社會各界支持一塊、居民個人出一塊、騰空土地商業化運作收入一塊。二是千方百計降低建設成本。棚戶區改造大宗建材實行政府統一公開招標采購，既確保了回遷樓的質量，又降低了建設成本，兩年來共節約采購資金2934萬元。三是減免相關費用。最大限度地減免土地出讓金、城市基礎配套費等17項行政事業性收費，共免收7.2億元，最終使棚戶區居民得到了實惠。四是充分發動各界力量服務棚戶區改造。市人大、市政協多次視察指導棚改工程；房產、發改委、建委、國土、財政、公安、審計、物價、消防、人防、統計、動遷辦、規劃等部門打破常規，實行“一站式”現場辦公，從速辦結審批事項；交通和交警部門為棚改運輸車輛開辟了“綠色通道”；文化、衛生、體育、民政、勞動、精神文明辦等單位積極為棚改工程作貢獻；各區政府全力以赴推進拆遷工作和回遷樓建設；各級棚改辦充分發揮職能作用，扎實做好指導、協調、調度、檢查、拆遷、建設等項工作；阜礦集團、供電公司等中省直單位以及建筑施工企業全力支持和參與工程建設，確保了棚改工程快速推進。五是狠抓工程質量。在確保工程建設速度的同時，強化工程質量監管，全面落實建筑工程質量責任制，廣泛開展建設工程分項和創優樣板工程活動。對主體建設和各項配套工程全面實行公開招投標制，選聘資質高、能力強的施工隊伍。在施工進程中，有關部門加強經常性檢查，還聘請32名熟悉工程建設業務的回遷群眾作為義務質量監督員，全面參與工程質量的監督，努力把回遷樓建設成質量優、價格廉、人民滿意的“放心工程”。

第四，堅持以人為本，和諧拆遷回遷。

拆遷是棚改的基礎工作，難度最大。我們堅持以人為本，采取各種措施，短時間內完成了拆遷任務，為回遷樓建設騰出了工作面。一是加強政策宣傳。通過廣播、電視、宣傳板報、宣傳車等形式，講清棚改工作意義和好處、講清棚改有關拆遷政策、講清工作程序，達到家喻戶曉。實施了“八公開”，即公開拆遷補償安置政策、回遷安置方案、搬遷順序號、補償標準、拆遷和回遷房屋面積、評估標準、分房時間、辦事程序等各項重大事宜，得到廣大棚戶區居民的普遍認可和贊揚。二是落實包戶責任，推動群眾拆遷。采取市領導、區領導包片、黨員干部包戶的辦法，全力做好拆遷動員工作。全市92個市直部門和中省直單位，共抽調3000多名干部與棚戶區居民結成包保幫扶對子，幫助棚戶區困難群眾解決大量租房、求學、就醫、生活等諸多難題，累計幫扶資金427萬元。三是實行梯次拆遷，緩解拆遷壓力。避免了居民租房和二次搬家的麻煩，為減少政府搬家補助費4379.6萬元。四是變上訪為下訪，認真做好拆遷穩定工作。為化解矛盾，市主要領導主動下訪，面對面的解決拆遷問題，贏得了廣大居民的理解和支持。由于采取上述措施，確保了拆遷工程快速有序地向前推進，盡管8萬多戶居民同時進行大搬遷，但沒有出現一起群體入省進京上訪事件，實現了和諧拆遷。同時，精心組織回遷，保證居民入住。提前組織召開回遷分房大會，公布安置政策、分房原則、選房程序和辦理回遷手續。嚴格按照搬家順序和交款順序確定分房順序號，組織居民按順序號自主選房，并將分房名單進行公示。聘請人大代表、政協委員、公證員、居民代表對回遷分房全過程進行現場監督，確保回遷分房公開、公正、公。對特困戶、低保戶、低保邊緣戶制定了免收結構差價、分期付款、廉價租房、困難救助、公積金貸款等一系列優惠政策，確保回遷居民順利上樓。

第五，完善服務功能，建設新型社區。

在棚改過程中，市委、市政府既注重解決居民當前困難，又考慮居民長遠生活和城市長遠發展，明確提出建設“設施齊全、服務配套、環境優美、管理有序、文明健康”的棚改新區的目標，努力使棚改新區擁有一流環境、一流服務、一流管理和一流治安，成為安居樂業的新型社區。圍繞“設施齊全”，做到主體建設與配套設施同步規劃、同步設計、同步建設，使新區給排水、供電、通訊、消防、供暖、環衛等公用設施全部配套，建設了中心文化休閑廣場、停車場、幼兒園、商店、社區衛生室，配備了健身設施、籃球場地、休閑娛樂場所和圖書室；圍繞“服務配套”，新區成立了物業管理所、就業服務站、低保救助站和社區衛生服務站，建設創業市場，努力為居民提供更多的就業崗位；圍繞“環境優美”，保證新區綠化率達到40%以上，做到道路通暢、路面坦、無裸露地面，按規定配套建設環衛設施；圍繞“管理有序”，對新區的工作網絡、管理制度、警務工作、環境衛生等做了明確規定；圍繞“文明健康”，組織新區居民開展經常性的文明教育和文體娛樂活動。我市建設新型社區的做法，得到了省委、省政府的充分肯定，并受到棚戶區居民的一致歡迎。

第六，采取多種渠道，解決居民就業

市委、市政府把棚戶區居民就業工作作為重中之重，各相關部門千方百計創造條件，努力解決下崗職工再就業問題。一是利用棚戶區改造騰出的土地建設工業園區，進行招商引資，建設和發展密集型第三產業，解決下崗職工就業崗位。二是各區政府結合棚戶區居民實際，開展了就業培訓和提供就業信息，努力使每一位下崗職工都能學到一門知識，掌握一項技能，找到一份工作。三是建設農貿市場，無償提供經營攤位。在棚戶區改造小區周圍將建設13個農貿市場，設立1300個攤床和325個精品間，無償為下崗職工創造就業條件，預計可提供2000個就業崗位，這些崗位將重點安排棚戶區回遷居民中“零就業”家庭成員和“4050”人員的就業。四是組織勞務輸出，通過對下崗職工的培訓，使他們掌握一技之能，例如手工工藝制作、家政服務、裁剪班和小區內的保潔、保綠、保安等基本技能，既可在本地就業又可到外地創業。五是市棚改辦制定了《阜新市棚戶區改造住宅小區物業管理辦法》，實行社區、居民委員會指導下的居民自治管理。將物業管理與居民就業相結合，參加小區衛生、維護等“三保”工作，通過各種渠道和措施，已有2.2萬棚戶區回遷居民實現了就業和再就業，保證了棚戶區居民住得進、住得起、住得穩、住得好。

四、棚戶區改造的幾點體會

第一，只有把發展好人民群眾的根本利益作為出發點和落腳點，才能把好事辦實、實事辦好。

能否把棚改這一直接關系幾十萬居民根本利益的重大民生工程實施好，是對市、區兩級黨委、政府為民和執政能力的一次檢驗。為此，在實際工作中，我們將棚戶區改造視為“天字號”工程，擺在重中之重的位置，把棚戶區改造工程作為保持共產黨員先進性教育的第一課堂；把大多數棚戶區居民的呼聲和反映作為制定政策、作決策的第一信號；把全面完成棚戶區改造工程作為第一任務；把建設質量最優的回遷樓房，讓棚戶區居民滿意作為第一標準；把建設功能完善、設施齊全、服務配套、環境優美的新型社區作為第一目標，以對黨、對人民高度負責的精神，克服困難，努力打造群眾滿意工程。所以說，只有把發展好人民群眾的根本利益作為出發點和落腳點，才能使民生工程贏得民意，才能真正把好事辦實、實事辦好。

第二，只有帶著感情去做，才能把民生工程辦成民心工程。

在棚戶區改造中，我們的廣大黨員干部像“走親戚”那樣深入棚戶區居民家中，把棚戶區居民當成自己的親人，認真聽取他們的意見，了解他們的疾苦和愿望，增進了對群眾的感情，增強了群眾觀念。真正做到了憂群眾之所憂，急群眾之所急，全力以赴、晝夜兼程，把“民生工程”辦成“民心工程”，贏得了群眾的信任和支持，密切了黨群、干群關系，提高了黨和政府的威信，樹立了黨員干部的形象。同時也使廣大棚戶區居民感受到了黨和政府的執政能力和執政理念，增強了他們對阜新轉型振興的信心和自己艱苦創業的決心，為辦好更多的民心工程積累了巨大的精神財富。

第三，只有動員全社會力量，共同參與民生工程建設，才能又好又快地把民生工程建設成民心工程。

在棚戶區改造中，人大、政協充分發揮各自的職能作用，主動圍繞棚改中遇到的熱點、難點問題開展法律監督和民主監督，為棚改工程擂鼓助威、保駕護航；工會、共青團、婦聯等群團組織，充分發揮其聯系群眾的橋梁紐帶作用，主動深入到棚改一線，發動群眾，鼓舞斗志，扶貧濟困，凝聚人心；各民主黨派本著與黨和政府“肝膽相照、榮辱與共”的精神，積極投身到棚改工作中來，積極為棚改聚才出力、獻計獻策；駐阜各部隊、各中省直單位有錢的出錢，有物的出物，有力的出力，從各方面支援棚改，聲援棚改；各相關部門和單位不分份內份外，互相支持、緊密配合、協調動作，一切為棚改找方便，一切為棚改開綠燈。各建設單位、施工企業、各級棚改部門加強溝通協調，快速解決工程難題。在棚戶區改造拆遷中組織全市92個市直、中省直單位，深入棚戶區居民家中，進行拆遷包保幫扶，解決棚戶區居民實際困難，加快拆遷進度；棚戶區居民回遷后，又組織全市135個市直、中省直單位和33個重點民營企業對棚戶區回遷居民進行大走訪、大服務，解決他們回遷后的各種困難，使他們能夠住得穩、住得好。

我市的棚改工作只是取得了階段性成果，2007年我們又按照省委、省政府的部署，啟動了1萬方米以上集中連片棚戶區改造工程。年內，我們將完成列入省改造計劃的108萬方米拆遷任務，占全省總任務的36.1％。計劃建設回遷樓161萬方米，解決29113戶、80812人的棚戶區居民住房問題，這項民生工程將惠及更多的困難群體。