深化農(nóng)村改革方案讓農(nóng)民享有更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利

辦公廳、國務(wù)院辦公廳日前印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，這是當(dāng)前我國農(nóng)村改革的頂層設(shè)計(jì)，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期的關(guān)鍵部署。

按照方案要求，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，深化農(nóng)村改革要聚焦農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制和農(nóng)村社會(huì)治理制度等5大領(lǐng)域。對這5大領(lǐng)域改革的核心問題，要明確大的方向、主要內(nèi)容和重大方針對策，進(jìn)一步理清改革思路。

□產(chǎn)權(quán)制度改革耕地延包辦法將出具體方案

★開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、不斷完善，形成可復(fù)制、可推廣的改革成果。(基本思路詳見制圖)

★深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革。抓緊修改有關(guān)法律，落實(shí)中央關(guān)于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變的重大決策，適時(shí)就二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等內(nèi)容提出具體方案。

解讀

明晰的產(chǎn)權(quán)是市場經(jīng)濟(jì)的核心。當(dāng)前，我國市場化改革向縱深推進(jìn)，農(nóng)村集體資產(chǎn)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)不嚴(yán)、流轉(zhuǎn)不暢等問題凸顯。如何讓農(nóng)村“沉睡的資產(chǎn)”活起來，讓農(nóng)民享有更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利?成為下一步農(nóng)村改革繞不開的問題。

“走市場經(jīng)濟(jì)道路，明晰產(chǎn)權(quán)是個(gè)不可回避的話題。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)越清晰，農(nóng)村的市場活力就越強(qiáng)大。”國家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為，目前我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相對滯后，導(dǎo)致一方面農(nóng)村各類要素潛能無法被激活，另一方面也不利于農(nóng)民合法權(quán)利的保護(hù)。

這份方案對這一問題著重提及。方案提出，建立健全符合*要求和*實(shí)際的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，必須以保護(hù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為重點(diǎn)……確保集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及本集體所有成員。

“大力推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，有利于拓展農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入來源，有利于建立農(nóng)民增收長效機(jī)制。”葉興慶認(rèn)為，進(jìn)一步放活土地經(jīng)營權(quán)、開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)、推進(jìn)集體資產(chǎn)確權(quán)到戶等都會(huì)成為今后改革的看點(diǎn)。

□農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)辦家庭農(nóng)場

★培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍。制定專門規(guī)劃和切實(shí)可行的政策，吸引年輕人務(wù)農(nóng)，培育新型職業(yè)農(nóng)民，造就高素質(zhì)的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者隊(duì)伍。扶持有技能和經(jīng)營能力的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)辦家庭農(nóng)場、領(lǐng)辦農(nóng)民合作社，創(chuàng)立農(nóng)產(chǎn)品加工、營銷企業(yè)和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織。

解讀

糧食生產(chǎn)依賴“386199”部隊(duì)、務(wù)農(nóng)老齡化、農(nóng)業(yè)后繼乏人、生產(chǎn)效率低下……“誰來種地”“怎么種地”制約我國農(nóng)業(yè)做大做強(qiáng)。

對此方案提出，吸引年輕人務(wù)農(nóng)，培育新型職業(yè)農(nóng)民，造就高素質(zhì)的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者隊(duì)伍。提出加快培育家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

“相比于小農(nóng)戶，家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體具有一定的生產(chǎn)資金和規(guī)模，可以進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營，收益相對可觀，能解決‘誰來種地’問題;而職業(yè)農(nóng)民懂技術(shù)、善管理，還能解決‘怎么種地’問題，有利于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。”中國社科院農(nóng)村所研究員黨國英說。

專家指出，方案傳遞出國家將大力扶持新型職業(yè)農(nóng)民、新型經(jīng)營主體的強(qiáng)烈信號(hào)，預(yù)計(jì)下一步財(cái)稅、金融等相關(guān)政策均會(huì)向這方面明顯傾斜。

□支持保護(hù)制度現(xiàn)行“三項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼”將合并

★建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入穩(wěn)定增長機(jī)制。把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財(cái)政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，中央預(yù)算內(nèi)投資繼續(xù)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入只增不減。

★開展農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革試點(diǎn)，將現(xiàn)行的“三項(xiàng)補(bǔ)貼”(農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼)合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，優(yōu)化補(bǔ)貼支持方向，突出耕地保護(hù)和糧食安全。

解讀

一方面國家財(cái)政收入增速明顯放緩，一方面國際糧價(jià)保持低位，還要不要加大對三農(nóng)投入?如何改革農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度?這成為期從學(xué)界到市場熱議的一大焦點(diǎn)話題。

“年來，在國家糧食連年豐收、國際糧價(jià)持續(xù)走低的情況下，有人認(rèn)為國家對農(nóng)業(yè)的支持力度可以減弱。而文件提出農(nóng)業(yè)投入只增不減，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)力度繼續(xù)加大，體現(xiàn)出中央對三農(nóng)工作不放松、確保農(nóng)業(yè)重中之重地位的政策意圖。”中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭鳳田說。

方案明確提出，建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入穩(wěn)定增長機(jī)制。把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財(cái)政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，中央預(yù)算內(nèi)投資繼續(xù)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入只增不減。

“文件體現(xiàn)出工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的共享發(fā)展新理念。”黨國英說。

方案還強(qiáng)調(diào)對財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)加以優(yōu)化，對此鄭鳳田認(rèn)為，財(cái)政支農(nóng)確實(shí)存在著效率不高、精準(zhǔn)度不夠等問題，一些涉農(nóng)專項(xiàng)資金呈現(xiàn)“小、散、亂”特征。今后財(cái)政支農(nóng)首先會(huì)向種糧大戶、主產(chǎn)區(qū)等傾斜，這也有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式。

深化農(nóng)村改革方案松綁宅基地使用權(quán)

11月2日，中辦、國辦印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》(下稱《方案》)，深化農(nóng)村改革的頂層設(shè)計(jì)正式出臺(tái)。《方案》明確了農(nóng)村改革的總體框架，涉及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制和農(nóng)村社會(huì)治理制度等5大領(lǐng)域。

在農(nóng)村土地制度改革方面，《方案》明確，有存量的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可與國有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股。

早在2013年的中共十八屆三中全會(huì)上，就提出了“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”的制度設(shè)計(jì)，隨后在全國展開試點(diǎn)。2015年9月8日，國務(wù)院授權(quán)的改革試點(diǎn)縣之一湖州德清，以公開招拍掛的方式，成功出讓一塊面積為20畝的村級集體經(jīng)營性建設(shè)用地，售價(jià)高達(dá)每畝57.5萬元。這是全國首宗集體建設(shè)用地入市。

在宅基地制度改革方面，《方案》提出，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，在明確界定農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，探索住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。

探索宅基地的有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，相當(dāng)于在十八屆三中全會(huì)賦予農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓權(quán)能的基礎(chǔ)上又進(jìn)了一步。此前，僅賦予農(nóng)民將住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓曾引發(fā)爭議，由此帶來了房、地權(quán)能不統(tǒng)一的問題。一些專家曾試圖在抵押、流轉(zhuǎn)時(shí)，從技術(shù)上將宅基地的使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)切割，但根據(jù)《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等法律規(guī)定，“地隨房走”是基本原則。

宅基地的抵押和轉(zhuǎn)讓則在2015年8月啟動(dòng)的試點(diǎn)中放行。試點(diǎn)的指導(dǎo)意見明確，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)設(shè)立抵押的，須將宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，被認(rèn)為是盤活農(nóng)村“沉睡”資產(chǎn)的重要舉措，有學(xué)者指出，集體建設(shè)用地入市將有利于“資產(chǎn)收益扶持”的扶貧新舉措。中共十八屆五中全會(huì)的公報(bào)中提出，探索對貧困人口實(shí)行資產(chǎn)收益扶持制度，中國人民大學(xué)可持續(xù)發(fā)展高等研究院副院長汪三貴曾向財(cái)新記者表示，土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)入股是開展資產(chǎn)收益扶貧的一種重要方式。

同樣，宅基地的抵押和轉(zhuǎn)讓制度一旦建立，農(nóng)民也可以以個(gè)人資產(chǎn)入股，并取得其收益。汪三貴說，喪失勞動(dòng)力的農(nóng)民等自主創(chuàng)收能力受限制的貧困人口，就可以用這種方式來獲得收益。

玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策將改革

《方案》還明確，將改革、完善玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，按“貼市場和保障農(nóng)民合理收益”的原則確定收儲(chǔ)價(jià)格，降低儲(chǔ)備成本，提高儲(chǔ)備效率。

9月17日，國家發(fā)改委、國家糧食局、財(cái)政部、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合發(fā)出通知，宣布今年國家將繼續(xù)在東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策。今年臨時(shí)收儲(chǔ)的價(jià)格為1元/斤，相較去年每斤下調(diào)0.17元，也是2008年推出玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策后，首次下調(diào)收儲(chǔ)價(jià)格。

據(jù)新華社報(bào)道，國家糧食局稱，價(jià)格下調(diào)“主要是綜合考慮國內(nèi)外市場供求和價(jià)格情況，統(tǒng)籌兼顧各方面利益，將臨儲(chǔ)價(jià)格水盡量貼市場，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，引導(dǎo)糧食價(jià)格回歸市場”。

有關(guān)玉米臨時(shí)收儲(chǔ)等“托市收購”政策的爭議由來已久。有政策觀察者認(rèn)為，這不僅使糧食儲(chǔ)備的調(diào)節(jié)過度政策化，還會(huì)導(dǎo)致市場價(jià)格信號(hào)的錯(cuò)亂。例如，玉米雖已大量過剩，但由于有政府保證托市收購的機(jī)制，使農(nóng)民仍在增產(chǎn)玉米。

過剩的玉米帶來了不斷擴(kuò)大的糧食倉儲(chǔ)需求。2013/度，政府共收購臨儲(chǔ)玉米達(dá)6919萬噸，但最終拍賣的總成交率僅約四分之一。而2014/2015年度，國家又新收購了8328.76萬噸玉米，比上一年還要多得多。

如此大的庫存讓黑龍江等糧食大省十分頭疼。除了建倉收納的建設(shè)成本外，各級財(cái)政還要為落實(shí)糧食臨時(shí)儲(chǔ)備任務(wù)，支付收購、保管費(fèi)、利息等支出。據(jù)黑龍江省發(fā)改委測算，國家每庫存一噸玉米，就需要支付補(bǔ)貼費(fèi)用275元(含收購費(fèi)50元、保管費(fèi)86元、監(jiān)管費(fèi)6元、利息補(bǔ)貼133元)，此外還有運(yùn)費(fèi)、移庫補(bǔ)貼等開支。

對于玉米臨儲(chǔ)收購是否退出的問題，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文曾在8月份向財(cái)新記者表示，“還沒有定，仍在研究”。

國務(wù)院發(fā)展研究中心學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書長程國強(qiáng)當(dāng)時(shí)則表示，“對臨時(shí)收儲(chǔ)，我個(gè)人主張應(yīng)該盡快退出，這個(gè)玩不下去了。”他主張，將所有的臨時(shí)收儲(chǔ)政策退出，然后考慮實(shí)施目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼的“升級版”?即把目前補(bǔ)貼某種具體農(nóng)產(chǎn)品的作法，改為補(bǔ)貼非特定產(chǎn)品;使所有生產(chǎn)者不論在地上種什么，所獲得的補(bǔ)貼都是一樣的。

程國強(qiáng)建議，若采取“升級版”的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼，則可不再以價(jià)格為補(bǔ)貼的觸發(fā)水，只針對種植面積進(jìn)行補(bǔ)貼，也就是以單位面積補(bǔ)貼作為測算基準(zhǔn)，補(bǔ)償一定比例的種植均物化成本。補(bǔ)貼只針對法定承包地，并補(bǔ)給實(shí)際種植者，如此還可以和現(xiàn)有的直接補(bǔ)貼相銜接。