養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革(一)

養(yǎng)老金并軌真地來(lái)了

法治周末記者 趙晨熙

一份元旦前通過(guò)的改革方案，成就了2015新年伊始最熱的話題。

這就是千呼萬(wàn)喚始出來(lái)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案。

2017年12月23日，國(guó)務(wù)院副總理馬凱代表國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)作關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)工作情況的報(bào)告，表示，養(yǎng)老金雙軌制改革方案已經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和中央政治局常委會(huì)審議通過(guò)。

報(bào)告中提到，我國(guó)將推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，建立與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。改革的基本思路，是“一個(gè)統(tǒng)一”“五個(gè)同步”。

一個(gè)統(tǒng)一，即“黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)，改革退休費(fèi)計(jì)發(fā)辦法，從制度和機(jī)制上化解‘雙軌制’矛盾”。

五個(gè)同步，即“機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步建立，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)，待遇調(diào)整機(jī)制與計(jì)發(fā)辦法同步改革，改革在全國(guó)范圍同步實(shí)施”。

“并軌是一次重要突破。”中國(guó)政法大學(xué)法和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心教授胡繼曄向法治周末記者解釋稱，在此之前，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是企業(yè)單位的“繳費(fèi)型”統(tǒng)籌制度，由單位和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納;機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休制度，則由財(cái)政統(tǒng)一支付養(yǎng)老金。

這種“雙軌運(yùn)行”制度自實(shí)施以來(lái)一直成為引發(fā)社會(huì)矛盾和不公心理的導(dǎo)火索。不過(guò)，胡繼曄也表示，目前確定的僅是思路框架，具體改革方案尚未公布，正式改革前仍需進(jìn)行科學(xué)細(xì)致的調(diào)研，未來(lái)也要有詳細(xì)的實(shí)施意見和配套措施出臺(tái)，以保障養(yǎng)老金并軌制切實(shí)有效的實(shí)施。

“并軌”意義重大

“并軌制發(fā)展是大勢(shì)所趨。”胡繼曄介紹，養(yǎng)老金“雙軌制”始于20世紀(jì)90年代，雖然曾一度在推進(jìn)國(guó)企改革等進(jìn)程中發(fā)揮了作用，但如今已到了必須改革之時(shí)。

這種改革的必要性，普通企業(yè)員工表示理解和認(rèn)可，不過(guò)，在機(jī)關(guān)事業(yè)單位一些職員中恐怕還未形成高度的一致共識(shí)。

法治周末記者隨機(jī)采訪了10位企業(yè)上班族，他們均表示對(duì)雙軌制推行的極力支持，稱這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公的一個(gè)必要舉措。

然而，一些機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職員表示，一時(shí)間尚難以接受要改革這個(gè)事實(shí)。

北京市產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)監(jiān)督所一家下屬事業(yè)單位員工鄧悅對(duì)法治周末記者坦誠(chéng)，她對(duì)養(yǎng)老金并軌改革還有些不適應(yīng)，她原本看重事業(yè)單位，就是因?yàn)橥诵莺罂梢韵硎苡蓢?guó)家財(cái)政統(tǒng)一支付養(yǎng)老金。

鄧悅說(shuō)：“與許多普通企業(yè)員工相比，我們的工資基數(shù)本就不高，僅有的優(yōu)勢(shì)就是工作穩(wěn)定和不用交養(yǎng)老保險(xiǎn)，如果實(shí)行并軌制，我們到手的工資又要降了。”

在國(guó)家稅務(wù)部門工作的北京公務(wù)員張文瀚也對(duì)法治周末記者透露，實(shí)行并軌制之后，機(jī)關(guān)原有的養(yǎng)老“優(yōu)勢(shì)”蕩然無(wú)存，一些原本打算考取公務(wù)員的人也開始慎重考慮。

對(duì)于養(yǎng)老金并軌遭遇不同群體“冰火兩重天”的對(duì)待，北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授夏學(xué)鑾并不意外。

夏學(xué)鑾曾做過(guò)調(diào)研，民眾對(duì)機(jī)關(guān)公職人員及公務(wù)員存在不滿，很大原因就在于養(yǎng)老金雙軌制，“一方面是這些公職人員在職時(shí)不用繳納養(yǎng)老保險(xiǎn);此外代表勞動(dòng)者退休時(shí)的養(yǎng)老金領(lǐng)取水與退休前工資收入水之間比率的養(yǎng)老金替代率，機(jī)關(guān)公職人員也較普通企業(yè)職工相對(duì)高一些”。

“雙軌制造成了社會(huì)上對(duì)公職人員不滿的呼聲，也不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。”夏學(xué)鑾強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金并軌制不僅響應(yīng)了公眾對(duì)雙軌制不公的關(guān)切，更是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公的必要舉措。

胡繼曄對(duì)此表示認(rèn)同，他向法治周末記者強(qiáng)調(diào)，并軌制提上日程意味著2013年十八屆三中全會(huì)提出的“建立更加公可持續(xù)的社會(huì)保障制度”的總方針進(jìn)入到了落實(shí)“公”的新階段。

胡繼曄說(shuō)，養(yǎng)老金雙軌制已到了必須改革之時(shí)。而且從法律角度看，不論是公務(wù)員法、社會(huì)保險(xiǎn)法還是事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例中對(duì)“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)”等規(guī)定，都表明機(jī)關(guān)事業(yè)單位保險(xiǎn)制度和社會(huì)保險(xiǎn)制度保障的人群雖然不同，但保障內(nèi)容實(shí)質(zhì)上是一樣的，并軌制改革是具備法律基礎(chǔ)的。

“其實(shí)，即使與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)在社保改革上的進(jìn)步也很明顯。”胡繼曄舉例稱，美國(guó)1935年就通過(guò)了社會(huì)保障法案，但到1983年才將公務(wù)人員納入;而我國(guó)的社保改革此次就將公務(wù)員納入，消除了2017年事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例頒布后很多人認(rèn)為公務(wù)員將不進(jìn)入社保體系的疑慮，是此次改革的亮點(diǎn)，在我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中具有里程碑意義。

除了并軌制發(fā)展意義重大外，夏學(xué)鑾預(yù)測(cè)，并軌方案的出臺(tái)可能會(huì)助推人才流動(dòng)和社會(huì)活力的新一輪激發(fā)。

他解釋稱，一方面事業(yè)單位編制的優(yōu)勢(shì)減少，吸引力會(huì)相應(yīng)降低;此外并軌制的發(fā)展也會(huì)打消以前一些在體制內(nèi)工作，想轉(zhuǎn)行卻因害怕離開機(jī)關(guān)事業(yè)單位而老無(wú)所依的員工們的顧慮，使得一些人逐漸選擇從機(jī)關(guān)事業(yè)單位流向企業(yè)。

具體改革措施仍需討論

目前養(yǎng)老金并軌僅確定了思路框架，具體改革方案尚未公布。夏學(xué)鑾認(rèn)為，改革應(yīng)穩(wěn)妥推進(jìn)，因?yàn)檫@會(huì)涉及到相當(dāng)一批人群的切身利益，尤其是受到并軌制直接影響較大的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員。

胡繼曄也指出，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工包括公務(wù)員、醫(yī)生、教師、科研人員等群體，可以說(shuō)是社會(huì)發(fā)展的中堅(jiān)力量，應(yīng)該讓他們正確理解并軌制發(fā)展的意義，消除負(fù)面情緒，并積極配合并軌制的發(fā)展。

對(duì)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員擔(dān)心的因繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)而工資降低的問(wèn)題，胡繼曄表示養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中提到的“五個(gè)同步”其中就包括養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)。

“此舉將與員工工資改革相掛鉤，也是實(shí)現(xiàn)改革成功的重要保證。”胡繼曄認(rèn)為，并軌制改革將實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)，因此我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工改革的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在彌補(bǔ)改革后工資待遇降低的部分。

“為確保改革后機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工個(gè)人收入不會(huì)出現(xiàn)大幅下降，對(duì)工資的調(diào)整應(yīng)考慮能覆蓋個(gè)人繳費(fèi)部分，以減輕改革阻力。”

此外，胡繼曄強(qiáng)調(diào)，職業(yè)年金制度的建立也是并軌制改革中的重要一環(huán)，在改革的“五個(gè)同步”中，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步建立也是其中之一。

胡繼曄介紹，職業(yè)年金是指機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，目前我國(guó)還未完全建立起這種制度。

他認(rèn)為，職業(yè)年金的建立發(fā)展模式應(yīng)由事業(yè)單位和職工共同繳費(fèi)，國(guó)家提供稅收優(yōu)惠，各級(jí)財(cái)政給予相應(yīng)的補(bǔ)助，在管理上實(shí)行個(gè)人賬戶管理，同時(shí)在基金的運(yùn)作上實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。

除了要考慮到并軌制對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員可能帶來(lái)的負(fù)面影響外，夏學(xué)鑾強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老金并軌最重要的還是解決養(yǎng)老公問(wèn)題，“就高不就低”應(yīng)是改革原則。

“與其降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金待遇，不如提高普通企業(yè)單位養(yǎng)老金待遇。全面提高全民養(yǎng)老金水的關(guān)鍵，則在于企業(yè)年金制度與職業(yè)年金制度的同步發(fā)展。”夏學(xué)鑾表示。

“企業(yè)年金作為企業(yè)職工的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，因是自愿參保，目前全國(guó)參保率還不足10%。”夏學(xué)鑾坦言，如果只發(fā)展職業(yè)年金而不發(fā)展企業(yè)年金，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工和企業(yè)職工的養(yǎng)老金水仍會(huì)有不小差距。

對(duì)此他建議，養(yǎng)老金改革應(yīng)將企業(yè)年金與職業(yè)年金一樣作為“硬性標(biāo)配”制度，通過(guò)國(guó)家給予一定稅收優(yōu)惠政策形成以養(yǎng)老保險(xiǎn)為基礎(chǔ)，結(jié)合職業(yè)年金、企業(yè)年金機(jī)制共同組成多支柱養(yǎng)老保障系統(tǒng)。

不過(guò)夏學(xué)鑾也強(qiáng)調(diào)，“并軌”更多是指制度設(shè)計(jì)的統(tǒng)一，而不是說(shuō)所有人的養(yǎng)老金完全一樣。

他表示，新的養(yǎng)老保障制度的基本模式是逐步實(shí)現(xiàn)一套制度，將所有人員納入這套體制內(nèi)，而在制度框架內(nèi)因不同工種、不同工作年限等分別對(duì)應(yīng)不同等級(jí)，“基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)是一樣的，而企業(yè)職業(yè)年金有所差別，這樣就能達(dá)到公和工作貢獻(xiàn)的對(duì)應(yīng)”。

“養(yǎng)老金并軌涉及多方內(nèi)容，正式改革前仍有很多問(wèn)題需進(jìn)行細(xì)致的討論研究。”胡繼曄舉例稱，改革適用“新人新辦法、老人老辦法”的原則，而對(duì)于那些在改革前就在機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作，還未退休的“中人”來(lái)說(shuō)則比較麻煩。

胡繼曄表示，如果沿用企業(yè)養(yǎng)老改革時(shí)的視同繳費(fèi)政策，對(duì)財(cái)政資金的壓力會(huì)小很多，但今后恐將面臨養(yǎng)老金個(gè)人賬戶虧空的問(wèn)題;而由財(cái)政一次性將個(gè)人賬戶做實(shí)，又將產(chǎn)生巨大的財(cái)政壓力，因此改革方案仍需細(xì)致的討論。

此外，目前職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值機(jī)制不健全，結(jié)余基金大多存銀行、買國(guó)債，投資渠道單一，收益率較低也是影響未來(lái)養(yǎng)老金改革持續(xù)性的重要問(wèn)題。

胡繼曄提出，養(yǎng)老金要想實(shí)現(xiàn)保值增值，可以在確保基金安全的前提下擴(kuò)大投資渠道，增加委托運(yùn)營(yíng)資金，實(shí)施多元化投資策略。

“養(yǎng)老金并軌制改革涉及民眾的切身利益，更需要改革方案正式出臺(tái)前的細(xì)致研究和全面考量。”夏學(xué)鑾說(shuō)。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革(二)

養(yǎng)老金雙軌制之變

“養(yǎng)老金并軌制改革涉及民眾的切身利益，更需要改革方案正式出臺(tái)前的細(xì)致研究和全面考量”

法治周末記者 高原

繼2008年之后，養(yǎng)老金雙軌制改革的“靴子”在7年后終于要落地了。

2017年12月23日，有消息稱，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案已經(jīng)擬定，并在決策層面獲得通過(guò)。這意味著，已經(jīng)試點(diǎn)多年的養(yǎng)老金并軌改革將有全面實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

同時(shí)，國(guó)務(wù)院副總理馬凱也在當(dāng)日的全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上表示，此次改革將從制度和機(jī)制上化解“雙軌制”矛盾。

那么，養(yǎng)老金“雙軌制”是如何形成的?伴隨著社會(huì)制度的發(fā)展變化，養(yǎng)老金的雙軌制又經(jīng)歷哪些變遷，產(chǎn)生了什么樣的影響?

雙軌制形成

人力資源和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)胡曉義在接受媒體采訪時(shí)介紹，我國(guó)城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革是逐步推開的，伴隨著我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向*的進(jìn)程。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)企業(yè)基本上都是國(guó)有性質(zhì)，企業(yè)職工是“單位人”，在職時(shí)的工資、退休后的養(yǎng)老，完全由單位負(fù)責(zé)。

上世紀(jì)80年代中期開始的國(guó)有企業(yè)改革沖擊了傳統(tǒng)的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度。

為衡不同企業(yè)的退休費(fèi)用負(fù)擔(dān)，廣東等地開始試行退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌。

隨著企業(yè)用工制度和工資福利制度改革的深入推進(jìn)，1991年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，規(guī)定社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌。

統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在企業(yè)大規(guī)模覆蓋是從上世紀(jì)90年代中后期開始的。

當(dāng)時(shí)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)普遍出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)困難，許多企業(yè)發(fā)不出退休金。有的企業(yè)用賣不掉的產(chǎn)品抵退休金，有的干脆不給辦退休。

在此背景下，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度加快擴(kuò)面，并提出了“確保養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放”的任務(wù)目標(biāo)，解決職工“領(lǐng)不到養(yǎng)老金”這個(gè)最突出的矛盾。

企業(yè)職工養(yǎng)老從“單位保障”邁向了“社會(huì)保障”。

在這個(gè)階段，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也進(jìn)行了研究探索，但改革進(jìn)程相對(duì)滯后，仍實(shí)行單位退休養(yǎng)老制度。

改革的不同步，兩種制度在籌資方式、待遇計(jì)發(fā)調(diào)整和管理方式上均不同，形成了所謂的養(yǎng)老“雙軌制”。

問(wèn)題凸顯

我國(guó)現(xiàn)行的退休金雙軌制，有兩套并行的養(yǎng)老金體系，一套是政府部門、事業(yè)單位的退休制度，由財(cái)政統(tǒng)一支付養(yǎng)老金;另一套是社會(huì)企業(yè)單位的“繳費(fèi)型”統(tǒng)籌制度，由單位和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納。

對(duì)這樣的雙軌制，媒體歸納出三個(gè)不同：

一是統(tǒng)籌的辦法不同，企業(yè)人員是單位和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的則由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一籌資;

二是支付的渠道不同，企業(yè)人員由自籌賬戶上支付，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位則由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一支付;

三是享受的標(biāo)準(zhǔn)不同，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于企業(yè)退休人員，差距大概是3倍至5倍。

上世紀(jì)90年代國(guó)有企業(yè)制度改革過(guò)程中，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)率先納入社保體系，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金仍由國(guó)家財(cái)政和單位按退休前工資70%至90%的高比例支付。

中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)顯示，1993年以前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)的人均離退休費(fèi)基本在同一個(gè)水線，年均不到5000元。此后兩者的差距越來(lái)越大。2007年之后，差距有所持，但一直維持在1.5∶1的水。

這種差距的存在，導(dǎo)致矛盾日益突出。

國(guó)務(wù)院副總理馬凱在代表國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)作報(bào)告時(shí)表示，雖然我國(guó)社會(huì)保障體系基本形成，但公性不足。其中，由于機(jī)關(guān)事業(yè)單位仍實(shí)行單位退休養(yǎng)老制度，與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度雙軌運(yùn)行，待遇差距矛盾突出，社會(huì)反響強(qiáng)烈。

國(guó)家行政學(xué)院竹立家教授在接受法治周末記者采訪時(shí)也表示：“養(yǎng)老金雙軌制使機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員之間形成一道鴻溝，這道鴻溝引發(fā)的不公感，隨著養(yǎng)老金缺口的加劇而更為明顯;因此，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌是大勢(shì)所趨。”

改革一度受阻

其實(shí)，早在1996年，時(shí)任全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)宋曉梧就率先提出要統(tǒng)籌企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金制度。

1997年，國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》后，要求統(tǒng)一企業(yè)和事業(yè)單位的養(yǎng)老制度。

此后，“十五”計(jì)劃綱要明確提出“適時(shí)改革并完善機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出了“積極探索機(jī)關(guān)和事業(yè)單位社會(huì)保障制度改革”，十七大報(bào)告再次要求“促進(jìn)機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”。

在幾年的全國(guó)兩會(huì)上，關(guān)于取消養(yǎng)老金雙軌制的提案每年都是公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。

改革的曙光出現(xiàn)在2008年。當(dāng)年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省(市)進(jìn)行試點(diǎn)。

當(dāng)時(shí)確定的改革方式包括：養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，退休待遇與繳費(fèi)相聯(lián)系，基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，建立職業(yè)年金制度，實(shí)行社會(huì)化管理服務(wù)等。

但5年過(guò)去之后，除廣東省進(jìn)行了部分改革之外，其他省市的試點(diǎn)基本沒(méi)有實(shí)質(zhì)動(dòng)作。

在業(yè)內(nèi)專家看來(lái)，試點(diǎn)改革遇到前所未有的阻力而至今進(jìn)展緩慢。

對(duì)于進(jìn)展緩慢的原因，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授鄭春榮在接受法治周末采訪時(shí)曾表示，試點(diǎn)改革的阻力太大：職業(yè)年金個(gè)人不愿意出，出了就是待遇減少;單位不愿意出，沒(méi)有撥款，沒(méi)有動(dòng)力出錢。

“此外，整體責(zé)任不明，2008年國(guó)發(fā)10號(hào)文的法律效力也不太清楚，就沒(méi)有人愿意先拿自己開刀。”鄭春榮說(shuō)。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文曾撰文指出，遇到的阻力問(wèn)題之一在于公問(wèn)題。與公務(wù)員相比，事業(yè)單位養(yǎng)老金要稍低一些，但改革試點(diǎn)卻明顯沒(méi)有將公務(wù)員包括進(jìn)來(lái)，并且公務(wù)員改革沒(méi)有預(yù)期，這使事業(yè)單位感到不公，積極性不高。“試點(diǎn)改革進(jìn)行不下去就是因?yàn)闆](méi)有把機(jī)關(guān)加進(jìn)來(lái)。”

此外，在鄭秉文看來(lái)，試點(diǎn)改革未能成功的另外一個(gè)原因在于事業(yè)單位預(yù)期改革后養(yǎng)老金水下降帶來(lái)的阻力。

2013年8月，胡曉義在接受媒體采訪時(shí)表示，制度的最終統(tǒng)一，也就是“并軌”，這個(gè)大方向是明確的。實(shí)際的推進(jìn)，要考慮兩方面情況：一方面，機(jī)關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)行退休養(yǎng)老制度已實(shí)行60多年，從以往的經(jīng)驗(yàn)看，對(duì)這類“老制度”進(jìn)行徹底改革，必須是循序漸進(jìn)的，才能實(shí)現(xiàn)制度的穩(wěn)過(guò)渡，減少社會(huì)震蕩。另一方面城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身也需要繼續(xù)改革完善。

“所謂‘并軌’并不是簡(jiǎn)單地把機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度‘并入’企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而是朝著一個(gè)共同的方向改革和推進(jìn)，最終取消‘雙軌制’。”胡曉義同時(shí)透露，人社部正在抓緊研究養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)方案。

一年之后，2017年收官之時(shí)，傳來(lái)了養(yǎng)老金雙軌制終于要并軌的好消息。

雖然具體方案尚未公布，不過(guò)，可以預(yù)期的是，備受詬病的養(yǎng)老金雙軌制即將成為歷史。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革(三)

養(yǎng)老基金投資管理是個(gè)難題

法治周末記者 陳霄

在2017年的最后一周，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和中央政治局常委會(huì)審議通過(guò)了養(yǎng)老金雙軌制改革方案。幾乎與此同時(shí)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心發(fā)布了《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2014》，報(bào)告的主題為“向名義賬戶轉(zhuǎn)型”。

中國(guó)社科院世界社保研究中心主任、美國(guó)研究所所長(zhǎng)鄭秉文在接受法治周末記者采訪時(shí)透露，人力資源和社會(huì)保障部等部門在2013年就聯(lián)合啟動(dòng)了養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)的行研究，包括世界社保研究中心在內(nèi)的4支國(guó)內(nèi)研究團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)邀參加并提交了研究成果，“幾乎都主張盡快改革投資體制，并實(shí)施‘名義賬戶’，這兩點(diǎn)共識(shí)后來(lái)在十八屆三中全會(huì)決定中都得以明確”。

收益不明顯 風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多

鄭秉文曾做過(guò)一個(gè)估算，分別以通脹率(CPI)、全國(guó)社會(huì)保障基金投資收益、企業(yè)年金基金投資收益率、社會(huì)均工資增長(zhǎng)率四項(xiàng)為參照，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在過(guò)去20年來(lái)遭遇了天量的福利損失，分別為千億元、5500億元、3277億元和1.3萬(wàn)億元。

“由于投資體制始終缺位，規(guī)模龐大的社會(huì)保險(xiǎn)基金只能‘躺’在銀行里睡大覺(jué)，跑不贏通貨膨脹，多年來(lái)處于貶值風(fēng)險(xiǎn)之中。”鄭秉文表示。

據(jù)全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)副理事長(zhǎng)王忠民介紹，目前，超過(guò)3萬(wàn)億元的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中有三分之一是活期存款，其余的都是中短期的定期存款，基金收益不明顯。

王忠民認(rèn)為，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保值增值，是關(guān)系制度財(cái)務(wù)可持續(xù)及養(yǎng)老保險(xiǎn)制度衡渡過(guò)退休洪峰的關(guān)鍵因素，關(guān)乎億萬(wàn)民眾的“老有所養(yǎng)”，因此對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行科學(xué)合理的投資運(yùn)營(yíng)是必要的。

這已是業(yè)界學(xué)界的共識(shí)。“這么巨大的財(cái)富，應(yīng)該想辦法保值增值。而且，我們的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是強(qiáng)制執(zhí)行的，就更應(yīng)設(shè)法讓它有更好的投資回報(bào)，因此必須改革投資體制，不改福利損失太大。”鄭秉文表示。

除此之外，許多學(xué)者也建議借此次養(yǎng)老金改革頂層設(shè)計(jì)之機(jī)，進(jìn)一步改革養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次低下的問(wèn)題。

受訪學(xué)者認(rèn)為，統(tǒng)籌層次低下是目前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一個(gè)重要缺陷，是目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存在諸多問(wèn)題的最重要根源。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心副秘書長(zhǎng)齊傳鈞指出，目前除了京滬少數(shù)省份外，絕大多數(shù)地方的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金仍然分散在市縣一級(jí)，全國(guó)統(tǒng)籌單位多達(dá)2000余個(gè)，呈現(xiàn)出嚴(yán)重的碎片化狀態(tài)。因此，中國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)較多，出現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)和業(yè)務(wù)管理不規(guī)范等問(wèn)題在所難免。

據(jù)2012年審計(jì)署公布的社保資金審計(jì)報(bào)告，存在的違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題包括擴(kuò)大范圍支出或違規(guī)運(yùn)營(yíng)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、審核不嚴(yán)甚至騙取養(yǎng)老金、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金未納入財(cái)政專戶管理，等等。

按照審計(jì)署公布的消息，2017年將全面審計(jì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，將摸清基金籌集、管理、使用和保值增值等情況。

改革的方向和努力

王忠民介紹，從1997年建立全國(guó)統(tǒng)一的“統(tǒng)賬結(jié)合”基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以來(lái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)的政策發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段，在2006年之前，嚴(yán)格禁止地方政府進(jìn)行除購(gòu)買國(guó)債和銀行存款之外的投資;2007年開始，允許做實(shí)個(gè)人賬戶的中央財(cái)政補(bǔ)助資金委托全國(guó)社保基金理事會(huì)投資運(yùn)營(yíng);2010年，社會(huì)保險(xiǎn)法公布實(shí)施后，國(guó)家重要文件中不斷出現(xiàn)擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資渠道以實(shí)現(xiàn)增值保值的規(guī)定。

“從這些發(fā)展脈絡(luò)不難看出，中央政府在不斷嘗試放松基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)的限制。”王忠民表示。

齊傳鈞對(duì)法治周末記者總結(jié)說(shuō)，政府20多年來(lái)雖數(shù)次頒布各類法規(guī)文件，對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理體制作出明確規(guī)定，但基金的投資范圍和投資品種幾乎沒(méi)有明顯變化，基本上都是銀行存款或購(gòu)買國(guó)債。

最引人注目的突破2012年出現(xiàn)在廣東。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，廣東省政府委托全國(guó)社保基金理事會(huì)投資運(yùn)營(yíng)1000億元廣東省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。這筆投資當(dāng)年的年化收益率就達(dá)到了6.72%。

實(shí)際上，早在2006年，部分省市已開始將做實(shí)個(gè)人賬戶的中央財(cái)政補(bǔ)助部分委托給全國(guó)社保基金理事會(huì)運(yùn)營(yíng)。

2017年年末，有媒體預(yù)測(cè)，由全國(guó)社保基金理事會(huì)投資運(yùn)營(yíng)的全國(guó)社會(huì)保障基金2017年所持十大股票均漲幅超過(guò)30%，當(dāng)年成為5年來(lái)的最大豐收年。

“(廣東的做法)預(yù)示著中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資政策和管理體制在未來(lái)幾年將有所突破。”齊傳鈞說(shuō)。

不過(guò)，雖然上下均對(duì)投資運(yùn)營(yíng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金達(dá)成共識(shí)，但投資方案的選擇目前仍然存有爭(zhēng)議。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心執(zhí)行研究員高慶波介紹說(shuō)，目前主要討論的有四種方案，包括：由唯一的國(guó)家法人機(jī)構(gòu)作為全國(guó)賬戶基金投資運(yùn)營(yíng)主體;統(tǒng)一由多家機(jī)構(gòu)受托管理;多主體單一機(jī)構(gòu)管理;多主體多基金投資機(jī)構(gòu)管理。

“在上述四種方案中，建立唯一的委托主體方案更為人社部、財(cái)政部及全國(guó)社保基金理事會(huì)所青睞，地方政府則傾向于多主體方案，少數(shù)擁有大多數(shù)養(yǎng)老基金結(jié)余的省份更是極力抵制統(tǒng)一主體的方案。”高慶波說(shuō)，這也是當(dāng)前中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度投資政策制定久拖不決的主要原因。

期待法律先行

廣東的做法雖廣受贊譽(yù)，王忠民認(rèn)為，既是創(chuàng)新又是無(wú)奈。按照現(xiàn)行規(guī)定，沒(méi)有國(guó)務(wù)院許可，不得對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金進(jìn)行除購(gòu)買國(guó)債和銀行存款之外的投資運(yùn)營(yíng)。因此，“如何突破法律限制和保值增值的雙重壓力，這是亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題”。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心秘書長(zhǎng)房連泉指出，目前，國(guó)家關(guān)于地方基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的委托投資運(yùn)營(yíng)政策尚不明確，還未出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，一些地方的做法也大都是以國(guó)務(wù)院和地方政府的特批形式出現(xiàn)，不具有推廣性。

“考慮到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金規(guī)模的快速擴(kuò)大和地方社保基金實(shí)現(xiàn)保值增值的巨大壓力，盡快出臺(tái)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委托投資管理的政策法規(guī)已勢(shì)在必行。”房連泉表示。

高慶波也指出了同樣的問(wèn)題：基本養(yǎng)老金制度運(yùn)行數(shù)年，但直到今天，并沒(méi)有形成一部養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資、監(jiān)管的專門法律。“立法層次偏低、操作性不強(qiáng)是當(dāng)前困擾著基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資的最為重大的問(wèn)題之一。”

目前的相關(guān)規(guī)定散見于人社部、財(cái)政部、審計(jì)署等部門規(guī)章中，國(guó)家層面上的法律只存在于社會(huì)保險(xiǎn)法、勞動(dòng)法、證券法等法律中，對(duì)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資管理，這些法律通常只有原則性的規(guī)定。

2017年11月，國(guó)務(wù)院法制辦就《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》向社會(huì)公開征求意見，比起之前的“暫行條例”，立法提升了一個(gè)高度，這是國(guó)務(wù)院對(duì)已運(yùn)行了14年之久的全國(guó)社會(huì)保障基金作出的全方面規(guī)范。

鄭秉文認(rèn)為，年來(lái)國(guó)家重要文件中“推進(jìn)社保基金投資運(yùn)營(yíng)和拓寬投資渠道”等提法雖已司空見慣，但在理論上，中央建立專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中投資與現(xiàn)行政策的沖突問(wèn)題仍未解決。

因此，他建議，投資體制改革，應(yīng)立法先行，國(guó)務(wù)院制定《中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理?xiàng)l例》應(yīng)盡早提到案頭。

房連泉提出，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理?xiàng)l例的制定可參考全國(guó)社保基金管理辦法和企業(yè)年金管理辦法，核心內(nèi)容是三個(gè)“統(tǒng)一”，即統(tǒng)一基金的治理機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一基金的投資政策和統(tǒng)一基金投資的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

早在2012年時(shí)，人社部即表示按照國(guó)務(wù)院指示，正會(huì)同有關(guān)部門繼續(xù)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)模式、管理機(jī)制、政策措施進(jìn)行深入研究，抓緊制定基本養(yǎng)老基金投資運(yùn)營(yíng)管理辦法。

不過(guò)，截至目前，尚未有該辦法出臺(tái)的相關(guān)消息。