今年初，安徽省出臺(tái)規(guī)定，明確“確權(quán)確股不確地”使用范圍;日前，又正式印發(fā)《操作流程》，確保農(nóng)民利益不受損。

堅(jiān)持確地到戶(hù)，從嚴(yán)掌握“確權(quán)確股不確地”范圍

今年初，我省出臺(tái)文件，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證中，使用“確權(quán)確股不確地”方式作出明確規(guī)定。“這次出臺(tái)的《農(nóng)村承包地確權(quán)確股不確地方式操作流程》，就是貫徹這個(gè)規(guī)定，就如何實(shí)施作出安排。”省農(nóng)委農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理處副處長(zhǎng)秦仲華表示。

“確權(quán)確股不確地”是指在村或組范圍內(nèi)，農(nóng)民不再擁有數(shù)量確切、四至清楚的承包土地，而是獲得由承包地資源等量化計(jì)算出的股份，通過(guò)擁有的股份獲得相應(yīng)收益。秦仲華介紹，農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證涉及廣大農(nóng)民切身利益，我省實(shí)施以來(lái)始終把“確實(shí)權(quán)”作為一項(xiàng)基本原則。“就是要把農(nóng)戶(hù)的承包地塊數(shù)量、面積搞清楚，權(quán)屬邊界搞準(zhǔn)確，把農(nóng)民對(duì)承包土地的各項(xiàng)權(quán)利確認(rèn)到地到戶(hù)。”但對(duì)不易確權(quán)到戶(hù)的情況，可在尊重農(nóng)民意愿前提下，實(shí)行一村一策，審慎實(shí)施“確權(quán)確股不確地”。

什么情況下可“確權(quán)確股不確地”?秦仲華告訴記者，我省明文規(guī)定，要符合以下四方面條件：人均承包地面積較少;地貌發(fā)生改變，原承包地塊已四至不清;實(shí)施土地整治或連片土地流轉(zhuǎn);已成立土地股份合作社。可以采取“確權(quán)確股不確地”方式進(jìn)行確權(quán)登記頒證的四種類(lèi)型包括：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、城市郊區(qū)、各類(lèi)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)的村組;已納入城市發(fā)展規(guī)劃、土地很少且承包地四至邊界早已打亂的村組;已實(shí)行土地股份合作、股權(quán)明晰的村民小組;采煤沉陷區(qū)內(nèi)土地已沉陷的村民小組。

“確權(quán)確股不確地”有利于盤(pán)活農(nóng)村土地資源，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綜合效益。但從保護(hù)農(nóng)民利益的角度出發(fā)，必須從嚴(yán)掌控。“《操作流程》也再次強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)格遵守相關(guān)文件中確定的四條基本原則和四個(gè)必須條件，嚴(yán)格限制使用范圍，嚴(yán)禁搞人為擴(kuò)大化。”秦仲華介紹。專(zhuān)家表示，這主要是因?yàn)橥七M(jìn)“確權(quán)確股不確地”雖然能體現(xiàn)農(nóng)戶(hù)對(duì)承包地的收益權(quán)，但不易體現(xiàn)實(shí)際占有權(quán)利，處理不好，還容易損害農(nóng)民利益。因此，對(duì)“確權(quán)確股不確地”，國(guó)家有關(guān)部門(mén)要求要由省級(jí)政府相關(guān)職能部門(mén)作出具體規(guī)定，細(xì)化明確其具體政策和操作程序。“《操作流程》的出臺(tái)，正是落實(shí)這一要求。”秦仲華說(shuō)。

突出可操作性和農(nóng)民主體地位，確保農(nóng)民利益

記者看到，《操作流程》對(duì)如何實(shí)施“確權(quán)確股不確地”作出了詳盡的規(guī)定，“對(duì)基層來(lái)說(shuō)就是一份指南，是一套完整的‘施工圖’。”秦仲華表示。

參與《操作流程》制定的相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，《操作流程》突出可操作性，考慮到方方面面可能出現(xiàn)的問(wèn)題。記者看到，按照操作流程規(guī)定，倘若某地要實(shí)施“確權(quán)確股不確地”，必須按照流程規(guī)定的制定方案、方案審批、農(nóng)戶(hù)申請(qǐng)、調(diào)查摸底等13個(gè)程序?qū)嵤�，并最終頒發(fā)證書(shū)。

比如，方案對(duì)“確權(quán)確股不確地”和“確權(quán)確畝不確界”兩類(lèi)實(shí)施方案應(yīng)該包含哪些內(nèi)容作出了詳盡說(shuō)明，對(duì)實(shí)測(cè)后多出原承包地面積如何分?jǐn)傄惨�求作出�?guī)定。對(duì)皖北地區(qū)的果園，《操作流程》建議可采取“以棵定畝”的方法，確定農(nóng)戶(hù)承包地地畝，不再確定四至邊界;皖南皖西山區(qū)茶園和果園，當(dāng)年以棵數(shù)、產(chǎn)量、地力、合同面積等因素進(jìn)行承包分配的，可由承包方綜合二輪承包分配因素，測(cè)算出承包地分配系數(shù)，把承包地共用宗面積分別確定到戶(hù)，不再確定四至邊界;也可以由各地在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，民主協(xié)商，確定具體的方法。“這些詳盡的規(guī)定，都是為確保執(zhí)行不走樣。”秦仲華說(shuō)。

保護(hù)好農(nóng)民利益，還必須尊重農(nóng)民意愿。專(zhuān)家強(qiáng)調(diào)，實(shí)施“確權(quán)確股不確地”必須以依法保障農(nóng)民對(duì)承包地的權(quán)益，以賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)為目標(biāo)。“《操作流程》每一個(gè)環(huán)節(jié)都突出農(nóng)民主體地位，要求農(nóng)民參與，體現(xiàn)農(nóng)民意愿。”秦仲華介紹。比如，對(duì)擬實(shí)行承包地“確權(quán)確股不確地”的村組，《操作流程》要求“需要事先召開(kāi)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，經(jīng)三分之二以上村民或村民代表同意”。而擬實(shí)行“確權(quán)確畝不確界”的地塊，則明確“需要事先召開(kāi)涉及到的農(nóng)戶(hù)代表會(huì)議，經(jīng)涉及到的所有農(nóng)戶(hù)同意”。

全力推進(jìn)集中攻堅(jiān)，年內(nèi)基本完成全省性試點(diǎn)任務(wù)

試點(diǎn)啟動(dòng)以來(lái)，我省分3批次全面啟動(dòng)了整縣推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)。目前，各地試點(diǎn)進(jìn)展總體順利。

省農(nóng)委統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至3月底，首批全省20個(gè)試點(diǎn)縣(區(qū))已頒發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)289.4萬(wàn)本，占已測(cè)繪土地農(nóng)戶(hù)的87.8%。2015年新增的65個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))已完成承包地測(cè)繪面積4616.7萬(wàn)畝，占應(yīng)確權(quán)面積的94.9%。2015年后期啟動(dòng)的28個(gè)縣(區(qū))和非行政區(qū)劃縣級(jí)單位完成承包地測(cè)繪面積1401.1萬(wàn)畝，占應(yīng)確權(quán)面積的88.5%，工作進(jìn)度明顯加快。

不過(guò)，省農(nóng)委相關(guān)負(fù)責(zé)人也坦言，一些地方也存在重視程度下降，工作進(jìn)度明顯放緩的問(wèn)題。為此，今年4月我省明確今年為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)攻堅(jiān)年，要求按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)，全力推進(jìn)集中攻堅(jiān)，確保今年內(nèi)基本完成全省的試點(diǎn)任務(wù)。

方案明確，攻堅(jiān)重點(diǎn)圍繞首批試點(diǎn)縣掃尾，新增試點(diǎn)縣和后期啟動(dòng)試點(diǎn)縣外業(yè)測(cè)繪、結(jié)果公示、農(nóng)戶(hù)確認(rèn)、頒證、建檔、縣級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，著力強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)、宣傳培訓(xùn)、調(diào)查督察和資金保障等，實(shí)行人力、物力、財(cái)力“三集中”，確保試點(diǎn)任務(wù)如期完成。方案要求各地根據(jù)時(shí)間節(jié)點(diǎn)倒排工期、細(xì)化方案、夯實(shí)責(zé)任，扎實(shí)推進(jìn)攻堅(jiān)年活動(dòng)有序開(kāi)展。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)中存在的突出問(wèn)題，我省還出臺(tái)了責(zé)任清單。清單明確省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府以及各相關(guān)部門(mén)的具體責(zé)任，提出具體要求，以確保試點(diǎn)工作如期在今年內(nèi)完成。文件要求對(duì)試點(diǎn)中不嚴(yán)格履職或違反政策規(guī)定的行為予以問(wèn)責(zé)追責(zé)，并明確了責(zé)任追究情形和追究方式。