不作為指行為人負有實施某種積極行為的特定的法律義務，并且能夠實行而不實行的行為。慢作為，是相對于不作為而言的。相關部門對百姓提出的問題，不是什么也沒做，但做起來有一搭沒一搭，改進起來像烏龜爬，半天沒動一步。

根據全市統(tǒng)一部署安排，經區(qū)委區(qū)政府研究同意，現(xiàn)將我區(qū)開展行政執(zhí)法大檢查自查自糾工作情況匯報如下：

一、大檢查階段性工作綜述

為全面貫徹落實市委常委會精神和市委辦公廳、市政府辦公廳《關于開展全市行政執(zhí)法大檢查工作的通知》的有關要求，進一步整合原兩區(qū)行政執(zhí)法體制和機制，確認各單位執(zhí)法主體和責任邊界，規(guī)范行政執(zhí)法行為，我區(qū)決定開展為期三個半月的全區(qū)行政執(zhí)法大檢查工作。區(qū)委、區(qū)政府對此次行政執(zhí)法大檢查工作高度重視，6月4日的區(qū)政府常務會議和6月7日的區(qū)委常委會議分別聽取了大檢查方案的專題匯報。6月7日，區(qū)委、區(qū)政府聯(lián)合印發(fā)了《關于開展全區(qū)行政執(zhí)法大檢查工作通知》(鼓委發(fā)〔2013〕95號)，成立了由區(qū)長曹路寶為組長，區(qū)分管負責同志為副組長，法制、紀檢、宣傳、編辦及區(qū)重點執(zhí)法部門負責人為成員的行政執(zhí)法大檢查工作領導小組，領導小組下設辦公室(區(qū)法制辦)，負責制定實施方案，統(tǒng)籌工作推進，研究和協(xié)調重大問題。建立健全了各單位的聯(lián)絡員網絡，及時上傳下達相關工作。

我區(qū)的實施方案除南京市規(guī)定的七個重點領域外，還將檢查范圍拓展到轄區(qū)的中央、省屬和市屬有關單位(含部隊、高校等)，鐵路、河道、明城墻沿線等管理機構，轄區(qū)各街道共十個領域，確保大檢查工作不留死角。此外，為了全方位、多渠道的宣傳行政執(zhí)法大檢查工作，我區(qū)在全市11個區(qū)中率先在門戶網站開通了行政執(zhí)法大檢查專欄。專欄設有方案解讀、工作動態(tài)、工作簡報等欄目，在醒目位置還設立了“投訴舉報渠道”提示，配合“12345”政府服務呼叫中心和“南京鼓樓網絡問政”臺，形成全方位的民意訴求溝通渠道。6月9日，我區(qū)召開了全區(qū)行政執(zhí)法大檢查工作動員部署會議，區(qū)領導周文中，區(qū)委各有關部門、區(qū)人大內司委、區(qū)政協(xié)社法委、全區(qū)各行政執(zhí)法部門、街道辦事處、管委會的分管負責人和法制聯(lián)絡員，共計130余人參會。會上，區(qū)法制辦對大檢查工作實施方案進行了詳細解讀;區(qū)委常委、副區(qū)長周文中就進一步落實該項工作做了再動員、再部署。自此，我區(qū)全面啟動大檢查工作。

6月10日至23日，各單位進行了第一階段的自查自糾工作，逐項落實此次檢查的要求和評判標準，進一步規(guī)范原兩區(qū)的執(zhí)法機制，整合執(zhí)法力量，全面提升行政執(zhí)法水。6月24日至28日，行政執(zhí)法大檢查工作進入本區(qū)重點檢查環(huán)節(jié)。26日，副區(qū)長梁春燕、童曉佳集中聽取了城管局、環(huán)保局、藥監(jiān)局以及華僑路街道、寧海路街道、閱江樓街道等單位關于行政執(zhí)法大檢查工作的匯報，對各單位的工作成績給予了充分肯定，指出當前行政執(zhí)法大檢查工作正處于關鍵階段，要在前期自查自糾的基礎上，重點突出基本制度建設、職責邊界梳理、執(zhí)法事項落實、突出問題整改四個方面，以檢查帶動工作，以檢查促進提高，進一步查找問題，完善各項機制，為迎接下一步區(qū)間互查和市級抽查做好充分準備。27日和28日兩天，按既定計劃，由區(qū)衛(wèi)生局、城管局、民政局、住建局牽頭的四個重點檢查組，對城市綜合治理、環(huán)境綜合整治、交通秩序、食品安全、景區(qū)和窗口地區(qū)等10個重點領域進行了現(xiàn)地查看，并召開座談會聽取匯報和介紹。

二、幾年來行政執(zhí)法工作開展情況

(一)行政執(zhí)法主體、人員及執(zhí)法事項執(zhí)行情況

合并后的新鼓樓區(qū)共有行政執(zhí)法主體32個，其中區(qū)政府管理的行政執(zhí)法主體27個(法定主體24個，授權組織3個)，垂直管理的行政執(zhí)法主體5個。行政執(zhí)法人員共計812人(不含公安、工商、質監(jiān)、稅務等垂直管理部門)。在市網上政務大廳公示的行政權力事項共計1520項(含垂直管理部門)，其中行政處罰1283項，行政強制59項，行政征收32項。三年行政處罰案件數(shù)27498件(不含垂直管理部門)，其中簡易程序22731件，一般程序4767件;罰款數(shù)額797.8968萬元(不含垂直管理部門)。

(二)行政執(zhí)法制度規(guī)范化建設情況

沒有規(guī)矩，不成方圓。區(qū)政府對行政執(zhí)法制度規(guī)范化建設高度重視，2006年，以構建權責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法責任體系為目標，以建立健全行政執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督各項制度為任務，出臺了《關于全面推行行政執(zhí)法責任制的實施方案》。2007年，又陸續(xù)出臺了《行政執(zhí)法公示制度》、《行政執(zhí)法投訴處理制度》、《行使行政處罰自由裁量權的指導意見》、《行政執(zhí)法責任追究試行辦法》、《依法行政工作考核試行辦法》等制度。2008年和2010年，兩次出臺關于深化和加強重大行政處罰案件備案審查工作的意見。2012年，出臺《法治政府建設實施方案》、《行政機關行政訴訟應訴管理辦法》、《加強行政調解工作實施意見》。此外，區(qū)法制辦還指導督促城管、環(huán)保、衛(wèi)生、藥監(jiān)、勞動保障等重點執(zhí)法部門結合自身實際，進一步完善本部門的行政執(zhí)法制度，構建了較為齊備的制度體系。

(三)行政執(zhí)法教育培訓開展情況

區(qū)政府堅持把加強行政執(zhí)法教育培訓作為一項基礎性、經常性工作常抓不懈，每年定期對全區(qū)新上崗行政執(zhí)法人員進行業(yè)務培訓。2010年，以全市換發(fā)執(zhí)法證件為契機，依托區(qū)委黨校培訓基地，對全區(qū)行政執(zhí)法人員分批次進行了《綱要》、《決定》、《行政復議法》、《行政訴訟法》、《行政許可法》、《行政處罰法》等法律知識培訓。培訓結束后，所有人員還參加了市法制辦組織的模擬練和上機考試。2011年，組織全區(qū)行政執(zhí)法人員參加全省《行政強制法》法律知識競賽，組織我區(qū)重點執(zhí)法部門參加全市《行政強制法》培訓班。經過半年時間的籌備，我區(qū)行政執(zhí)法教育培訓中心于當年12月中旬正式掛牌，我區(qū)常務副區(qū)長及市法制辦領導出席揭牌及開班儀式，區(qū)法院行政庭張瑞強庭長就如何依法正確行使《行政強制法》進行理論剖析及實務操作講解。該中心在南京市11區(qū)2縣中屬于首創(chuàng)，其主要任務是結合政府法制工作開展業(yè)務培訓及講座，規(guī)范執(zhí)法人員的行政執(zhí)法行為，提升依法行政意識。成立中心是我區(qū)深入推進依法行政工作的有益嘗試，也是適應時代潮流和解決各種現(xiàn)實問題需要，率先實現(xiàn)法治政府建設目標的創(chuàng)新舉措。2012年，根據省、市法制辦關于進一步加強和改進行政執(zhí)法人員培訓考核工作的意見要求，要求全區(qū)各部門制定年度行政執(zhí)法教育培訓計劃，建立相關信息管理制度，記錄具體培訓考核情況，并作為行政執(zhí)法證件年度注冊的重要依據。同時，建立法務工作室與行政執(zhí)法教育培訓中心的聯(lián)動機制，充實師資力量，推動中心進一步實體化運作。全年先后舉辦了行政機關負責人出庭應訴工作培訓、重大行政處罰備案交流點評、行政執(zhí)法案卷檔案管理培訓、市權下放承接事項辦理培訓等，進一步提高了各部門規(guī)范執(zhí)法的能力。

(四)行政執(zhí)法監(jiān)督落實情況

積極開展案卷(網上)評查，促進各部門依法行政。每年在全區(qū)范圍內組織案卷評查活動，幾年來注重與區(qū)權力陽光運行檢查同步進行，采取全面普查和重點抽查的方式，對執(zhí)法事項較多，與民生關系密切的執(zhí)法部門進行重點評查。評查案卷在各部門提供的案卷中隨機抽取，具有一定的普遍性和代表性。評查工作參照南京市行政執(zhí)法案卷評查標準，主要檢查卷宗材料是否完整、程序是否規(guī)范、是否采用說理式執(zhí)法文書、救濟措施是否告知、罰繳分離制度是否落實、重大處罰案件是否報備、是否網上同步運行等內容。從檢查反饋的情況看，各部門依法行政、依法履責的程序意識逐年增強，案卷的規(guī)范化程度進一步提高，運用說理式執(zhí)法文書初見成效，罰繳分離制度得到進一步落實。對評查中發(fā)現(xiàn)的問題，除了通過評查通報統(tǒng)一講評外，對存在問題較多的部門，還書面反饋意見，指導整改。在2011年和2012年市法制辦組織的優(yōu)秀案卷評查中，我區(qū)都有許可和處罰案卷入圍。深化重大處罰備案審查，保護相對人合法權益。連續(xù)兩年組織召開全區(qū)重點執(zhí)法部門重處備案工作交流與培訓會議，邀請市法制辦執(zhí)法監(jiān)督處介紹市級機關重處備案工作的經驗，并對該項工作進行具體的業(yè)務指導，著重在備案文書格式、集體研究討論、自由裁量說明等方面進行規(guī)范。強化審查反饋及糾錯機制，做到每件重處備案均給予回執(zhí)，對不合格案卷發(fā)回修改，發(fā)現(xiàn)違法現(xiàn)象一律予以制止和糾正。2010年和2011年，我區(qū)連續(xù)兩年榮獲南京市重處備案審查工作“優(yōu)秀區(qū)縣”稱號。強化對重點執(zhí)法部門的跟進指導，共同解決復雜疑難問題。區(qū)法制辦與城市管理、環(huán)保、衛(wèi)生、藥監(jiān)、工商等經常涉法的部門加強聯(lián)系，通過專題會議、座談、個案研究等多種方式，進行業(yè)務探討及指導，共同參與法律糾紛解決和法律事務辦理，幫助行政機關提升執(zhí)法水。

(五)權力陽光運行情況

通過完善細化舉措，進一步規(guī)范全區(qū)權力陽光運行。2010年，對全區(qū)行政權力事項按省標進行了細化梳理，做了專題輔導，并對所有部門進行拉網式上門指導，重點對執(zhí)法依據梳理、自由裁量設定、文書表單制作、內外流程圖繪制進行了重點輔導。對城管、環(huán)保、衛(wèi)生、勞動、民政、物價等涉及民生的執(zhí)法部門或窗口單位，提高標準、從嚴要求，對常用權力事項做精做細，并對好的經驗做法進行總結推廣。2011年，按照市陽光辦的統(tǒng)一部署，完成了行政權力事項公開信息的補全工作，對網上政務大廳公示的行政權力事項信息按省標加強維護，特別是對服務指南、辦理流程、自由裁量權基準設置等內容進一步完善細化。與此同時，完成行政權力事項的掛起，對一年內沒有實際辦件發(fā)生的或從來沒有實際辦件發(fā)生的行政權力事項，一律掛起，切實提高行政權力事項的網上運行率。2012年，對使用本級系統(tǒng)的行政權力事項，會同系統(tǒng)開發(fā)公司分批次為各單位優(yōu)化系統(tǒng)流程，進一步明確文書表單樣式及上傳附件種類，按照省標分類對系統(tǒng)進行升級改造。按照權力陽光運行的要求，強化行政服務中心建設，進一步完善硬件設施，優(yōu)化調整進駐部門和事項，簡化辦事流程，轉變管理方式和工作作風，切實提高服務水和服務效能。

(六)市權下放承接和區(qū)權下放工作情況

2012年，全市部署綜合改革市權下放工作以后，原兩區(qū)區(qū)委、區(qū)政府認真抓好貫徹落實，分別制定了市權下放承接工作方案，明確工作標準、責任人員、時序進度，工作不拖沓、不延誤，確保了8月20日權力的順利交接。為把權力接好、接實，各承接部門積極和上級部門溝通聯(lián)系，陸續(xù)參加市級組織的業(yè)務培訓，及時掌握相關事項辦理流程，區(qū)法制辦還專門組織了與市政務大廳的對接培訓。在此次市權下放中，原鼓樓區(qū)承接了156項，原下關區(qū)承接了159項，區(qū)政府及時在門戶網站上公示承接事項目錄，同時在區(qū)行政服務中心張貼《承接事項辦理事宜告知書》，詳細說明了本區(qū)承接事項的辦理部門及聯(lián)系方式，方便市民辦事查詢。區(qū)法制辦在南京市監(jiān)察監(jiān)控系統(tǒng)中錄入了承接事項的公開信息，并上傳至南京市網上政務大廳。兩區(qū)合并后，對行政服務中心進行了整合，形成“一個中心，兩個大廳”的格局。原鼓樓大廳調整為居民服務大廳，設置了25個服務窗口;原下關大廳調整為企業(yè)服務大廳，設置了26個服務窗口。整合后，對服務事項較多的部門，堅持能進全進的原則，充分發(fā)揮便民作用;對服務事項較少的部門，堅持合并進駐的原則，設置綜合窗口，排班輪值，確保下放事項最大限度的進駐。

2013年，根據市法制辦下發(fā)的《關于向街鎮(zhèn)下放區(qū)縣行政權力事項的指導意見》及基本目錄，我區(qū)進行了認真的梳理對照，結合自身實際情況，擬定了《鼓樓區(qū)區(qū)權下放工作實施方案》及放權目錄，并向放權部門和承權街道征求意見。根據反饋意見，對施工揚塵處罰、油煙擾民處罰、煙花爆竹許可三項街道意見較大的事項，考慮到問題敏感，且專業(yè)性較強，予以取消，并對代辦代行類事項的流程分配進行了微調。此外，對發(fā)放最低生活保障金，優(yōu)撫對象撫恤金、護理費、生活補助的流程進行了詳細梳理，進一步明確了放權部門和承權街道的各自職責。在多輪修改后，最終確定了《鼓樓區(qū)區(qū)權下放工作實施方案》及33項下放事項，依照依法合規(guī)、權責一致、提高效能、方便群眾、有利發(fā)展的原則，區(qū)職能部門在街道設有派出機構，具備履行條件的，優(yōu)先下放;沒有派出機構，但可通過相對集中代為履行的，酌情下放;既沒有派出機構，又不宜通過相對集中代為履行的，或者需要配備專業(yè)技術人員和專業(yè)檢測設備行使的行政權力事項，盡量不下放。由于區(qū)劃調整和全市行政執(zhí)法大檢查，經區(qū)分管領導同意，該方案將在大檢查結束后上報區(qū)政府常務會議研究，待通過后立即召開區(qū)權下放試點工作動員部署大會，推進該項工作。

三、行政執(zhí)法存在的主要問題

我區(qū)行政執(zhí)法工作取得一定成績的同時，也暴露出一些不容忽視的問題，從這次行政執(zhí)法大檢查各單位自查自糾匯報情況和幾年執(zhí)法情況綜合分析，主要存在以下一些問題：

1、少數(shù)執(zhí)法部門執(zhí)法意識不強，執(zhí)法力度不夠。少數(shù)執(zhí)法部門存在懶政，不作為、慢作為，明哲保身、怕得罪人，遇到矛盾繞著走，不敢碰硬。有些執(zhí)法部門消極被動執(zhí)法，往往是坐在辦公室里等舉報，甚至面對舉報，相互推諉扯皮，沒有領導批示或媒體曝光就視而不見;或是在執(zhí)法中對自身有利的事爭著管、搶著管，而對利益不大或毫無利益的事情，查處有難度的問題則是“踢皮球”，誰都不愿管。

2、重實體、輕程序，重罰款、輕監(jiān)管的現(xiàn)象還客觀存在。個別執(zhí)法人員還存在“只要實體結果正確，程序是否合法無所謂”，“違反程序規(guī)定不算違法”的錯誤認識。主要表現(xiàn)在過于簡化程序，片面追求效率，對一般程序案件適用簡易程序，隨意省略預先告知、公開聽證、集體討論等法定程序。部分執(zhí)法部門片面追求罰款數(shù)量，不注重長效監(jiān)管。主要表現(xiàn)在只罰不糾，對罰款后違法行為是否停止或糾正不聞不問，客觀上助長了當事人罰款放行的錯誤認識;又或是處罰手段簡單，對違法行為不分情況一味罰款，不愿運用警告、限期改正、責令停業(yè)整頓等措施。

3、由于法律法規(guī)滯后，導致執(zhí)法沖突及困難。比較突出的如餐飲經營油煙噪音擾民問題，由于環(huán)保審查沒有納入工商核發(fā)營業(yè)執(zhí)照的前置程序，后期又無法順利整改或取締，導致居民反復投訴，環(huán)保執(zhí)法十分被動，與藥監(jiān)、工商之間的矛盾日益凸顯。該問題連續(xù)幾年被反復討論，都因法律對設置前置許可有嚴格規(guī)定，區(qū)縣無法實現(xiàn)并聯(lián)審批而不了了之。再如建筑工地揚塵、道路挖掘污染的日常監(jiān)管，由于法律法規(guī)規(guī)定存在“沖突”行為，環(huán)保與住建、城管部門的職責劃分存在爭議，造成執(zhí)法“真空”。

4、對特定對象執(zhí)法困難。例如城管執(zhí)法的對象大多為弱式群體，觸及當事人切身利益比較明顯，而且城管執(zhí)法時常受到非議，不被理解甚至被“妖魔化”，取證困難和遭遇暴力抗法等問題時常發(fā)生，執(zhí)法人員受到人身攻擊的事例屢見不鮮，執(zhí)法積極性受挫，執(zhí)法權威受到挑戰(zhàn)。再如民政執(zhí)法，對采取虛報、隱瞞真實收入騙取最低生活保障的，按照法規(guī)應予處罰冒領金額1倍以上3倍以下的罰款，但實際操作中往往很難執(zhí)行，最多只是以停發(fā)“低保”結束。即便如此，很多當事人還到民政部門沖、砸、鬧。

5、市權及區(qū)權下放還存在諸多問題。通過對進駐服務大廳的市權承接項目辦件量統(tǒng)計分析研判，可以發(fā)現(xiàn)，真正具有一定辦件量的事項，大部分還是區(qū)縣原有的事項(此次下放的事項與區(qū)縣原有事項有一定的重合)，完全屬于新下放事項同時又有一定辦件量的很少。絕大多數(shù)的行政處罰類權力事項沒有真正開展，這些事項原先在市級部門時，也絕大多數(shù)不使用(如市住建委、市愛衛(wèi)辦、市人防辦的下放事項)。區(qū)權向街道進一步下放還存在一定困難。由于主體資格、人員渠道、經費渠道、辦公條件、執(zhí)法人員專業(yè)水等諸多方面因素制約，區(qū)級行政權力向街道下放存在著不小的困難。目前具備下放條件的區(qū)權事項，除了轉內部流程的外，多數(shù)只能實現(xiàn)部分流程代辦代行，如：部分行政許可和審批事項可由街道辦事處代行受理申報材料、形式要件初審、反饋結果材料等流程，行政許可、審核批準權限仍由放權部門掌握;部分行政處罰事項可由街道辦事處代行受理舉報投訴、配合調查取證、送達處罰文書等流程，立案審批、行政處罰權限仍由放權部門掌握。這種方式還不是真正意義上的下放。

6、“363”考核和“12345”考核矛盾交織。“363”工作(動遷拆違、治亂整破)量大面廣，矛盾尖銳，特別是在當前的大環(huán)境下，工作愈發(fā)艱難，而市里的考核評比緊鑼密鼓，問責壓力巨大。“12345”考核評價則以百姓的“滿意度”為基準，而“12345”的投訴恰恰又有相當比例來自于反對拆遷、抵制拆遷。兩種工作在某些方面互為矛盾，造成基層干部“里外不是人”，頗有怨言。如何妥善處理群眾利益訴求，實現(xiàn)城市品位提升與維護社會和諧穩(wěn)定之間的有機協(xié)調，有待于頂層設計的創(chuàng)新和探索。

四、下一步的改進措施

1、進一步加大執(zhí)法力度。在城市管理、動遷拆違、環(huán)境保護、勞動保障、食品藥品安全、安全生產等重點領域，進一步強化部門職能，增強街道綜合執(zhí)法力量，堅決落實監(jiān)管責任，把該管的事情管起來，管出成效。嚴厲打擊各類違法違規(guī)行為，該硬的硬起來，真正落實“法治”精神。

2、進一步落實執(zhí)法責任。堅決克服行政執(zhí)法中相互推諉的“頑癥”，督促各部門主動靠前一步，承擔應有的責任。對在事情面前躲，矛盾面前繞的部門和個人進行問責，進一步樹立責任意識。

3、進一步規(guī)范執(zhí)法行為。用法律說話、用證據說話。嚴格規(guī)范自由裁量權，減少行政執(zhí)法隨意性。尤其是有一線執(zhí)法任務的重點部門，要進一步完善執(zhí)法流程和表單證書等基本執(zhí)法規(guī)范。

4、進一步創(chuàng)新執(zhí)法方式。大力倡導服務發(fā)展建議、行政監(jiān)管勸勉、執(zhí)法事項提示、輕微問題告誡、突出問題約談、重大案件回訪等柔性執(zhí)法方式，做到管理與服務、執(zhí)法與疏導、處罰與教育有機結合。既要克服敷衍了事漠視訴求的不作為現(xiàn)象，又要解決執(zhí)法擾民擾企的亂作為現(xiàn)象，保持良好的投資環(huán)境，維護安定團結的大局。按照市里的統(tǒng)一部署，開展景區(qū)和窗口地區(qū)的綜合管理、聯(lián)合執(zhí)法調研活動，建立并創(chuàng)新聯(lián)合執(zhí)法機制。

5、進一步提升隊伍素質。提升全體執(zhí)法人員的法律素質是行政執(zhí)法工作能夠持續(xù)深入推進的根本保證。在機構編制改革中，重點執(zhí)法部門考慮設置專門的法制科，一般部門明確承擔相應職責的科室。進一步推動區(qū)行政執(zhí)法教育培訓中心實體化運作，制定年度教學培訓計劃，貫徹學訓一致的原則，結合執(zhí)法監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，有針對性地加強執(zhí)法教育培訓，進一步擴大教育臺的輻射作用和影響力，提升執(zhí)法隊伍素質和水。

6、進一步強化考核約束。注重發(fā)揮考核制度的導向功能、評價功能、監(jiān)督功能。在“法治政府建設”考核指標體系中加大執(zhí)法評議的權重，突出強調各重點執(zhí)法單位的案件數(shù)量和質量，并納入政府的目標績效考核評價體系，切實把行政執(zhí)法考核作為“硬指標”和“硬約束”，確保行政執(zhí)法落實到位。

加強行政執(zhí)法是全面推進依法行政，建設法治政府的重要組成部分，任重而道遠，我區(qū)將以這次行政執(zhí)法大檢查為契機，進一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，強化行政執(zhí)法監(jiān)督，積極探索基層政府行政執(zhí)法工作的新舉措、新機制，為“爭創(chuàng)首善之區(qū)、建設幸福鼓樓，率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化”創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。