一、落實國有企業(yè)下崗職工基本生活費發(fā)放存在的問題
　　在社會保障制度尚不健全的情況下，國有企業(yè)“下崗”職工一詞是我國特有的概念。“下崗職工”一詞的含義為：因企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營狀況等原因，在原單位已無工作崗位，尚未與企業(yè)解除勞動關(guān)系，且未在社會上再就業(yè)的職工(簡稱“三無人員”)。受地緣關(guān)系與地方財政的影響，下崗職工生活待遇差別較大。效益好的企業(yè)可以保證下崗職工待遇的兌現(xiàn)，效益差的企業(yè)的下崗職工，生活保障基本無著落，甚至原有的養(yǎng)老、醫(yī)療保險也因此而中斷。破產(chǎn)企業(yè)資產(chǎn)變現(xiàn)困難，更難保證下崗職工的基本生活來源。為了保證下崗職工的再就業(yè)，許多地區(qū)采取了“財政拿一塊，失業(yè)保險金砍一塊，企業(yè)減人帶資帶一塊，社會捐助一塊”的做法，并制定了下崗職工基本生活費發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。

　　1998年，中央進(jìn)一步明確了“三三制”，即用于下崗職工基本生活費的資金，企業(yè)負(fù)擔(dān)1／3，政府財政負(fù)擔(dān)1／3，各種社會保險、救濟(jì)捐贈渠道負(fù)擔(dān)1／3。政府根據(jù)目前下崗職工和登記失業(yè)人員的實際情況，對政府需要負(fù)擔(dān)的必要支出作了優(yōu)先考慮，1998年中央和地方此項預(yù)算支出175億元，用于國有企業(yè)下崗職工的基本生活和代繳社會保險費用是1997年的5倍，為實現(xiàn)國有企業(yè)三年改革和脫困目標(biāo)創(chuàng)造了有利條件。而據(jù)1998年一季度不完全統(tǒng)計，全國下崗職工人均月生活費僅84元，2／3的下崗職工未領(lǐng)到基本生活費，1／3的下崗職工生活極度困難。究其緣由，是“三三制”一時難以落實，有許多大量下崗職工的國有企業(yè)，其本身就存在嚴(yán)重的生存危機(jī)，無能力發(fā)放下崗職工基本生活費。加之一些地方財力有限，社會保險基金收繳困難，捐贈渠道不暢，下崗職工再就業(yè)率不高，使得資金發(fā)放工作更是舉步維艱。一些地方也因財政困難難以落實1／3的基金，以支持國有企業(yè)下崗職工基本生活費的發(fā)放。
　　與此同時，又有相當(dāng)一部分下崗職工和公開失業(yè)人員，沒有與原單位解除勞動關(guān)系或者放棄失業(yè)人員的身份，屬于隱性就業(yè)群體，既可得到隱性就業(yè)收入，又可從原單位獲得下崗職工基本生活費收入或失業(yè)保險金。天津市勞動局的一次調(diào)查表明：下崗職工7％自己找到了工作，公開失業(yè)人員中，也有不低于5％的人在從事著有報酬的勞動，而且報酬不低于一般的生活費標(biāo)準(zhǔn)，無怪乎不少下崗職工寧愿領(lǐng)取很少的生活費也不愿離開國企。據(jù)上海市城調(diào)隊1999年2月對3名下崗人員所進(jìn)行的問卷調(diào)查，正在從事有勞動報酬工作的下崗人員有971名，而其中的672名屬隱性就業(yè)者，占下崗職工再就業(yè)者的比重達(dá)69.2％，隱性就業(yè)率達(dá)24.9％。下崗職工為何隱性就業(yè)，除了可以以“下崗職工”的身份從原單位獲得養(yǎng)老和醫(yī)療保險、并可每月領(lǐng)取下崗生活補(bǔ)貼以外，用工單位不愿與下崗人員簽訂勞動協(xié)議，其招聘和退聘就更為靈活，由此還可以減輕提供法定社會保險的費用，降低勞動成本。因而，下崗職工和新用人單位均有利益驅(qū)動，何樂而不為。
　二、確保國有企業(yè)下崗職工基本生活費發(fā)放的社會保障機(jī)制
　　市場經(jīng)濟(jì)國家，失業(yè)是個永恒的話題。從上述下崗職工基本生活費保障機(jī)制看，由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水存在較大差異，中、西部落后地區(qū)與許多中小城市職工再就業(yè)問題非常突出。今后幾年，隨著國企規(guī)模的縮小、人員進(jìn)一步精簡和政府機(jī)構(gòu)改革，還將增加大量的下崗者或分流者，脆弱的財政支持與其他資金來源的相對拮據(jù)，維系下崗職工基本生活費的長期供給猶如杯水車薪。
　　如何解決國有企業(yè)下崗職工的基本生活問題，必須進(jìn)行深層次的改革，排除體制障礙，沿著隱性失業(yè)公開化→擴(kuò)大失業(yè)保險比率控制→建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障線制度的改革思路，確保國有企業(yè)下崗職工基本生活費的發(fā)放。同時理順財政體制、勞動體制與社會保障體制。系統(tǒng)改革思路為：
　(一)在隱性失業(yè)公開化改革的基礎(chǔ)上，放松公開登記失業(yè)率的低比率控制，以發(fā)放失業(yè)保險金作為保證國有企業(yè)下崗職工基本生活費發(fā)放的第一道環(huán)節(jié)。
　　非公開失業(yè)即隱性失業(yè)。國有企業(yè)隱性失業(yè)比率大約為25％左右，是我國隱性失業(yè)的主要群體。經(jīng)濟(jì)學(xué)家克里希拉對所謂隱性失業(yè)提出了時間、收入、意愿和生產(chǎn)力四種測量標(biāo)準(zhǔn)；另一經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃德加?愛德華茲則把公開失業(yè)以外的勞動力利用不足分為就業(yè)不足、表面上有工作而工作量不足、職業(yè)損傷、不生產(chǎn)的工作四種形態(tài)。隱性失業(yè)以犧牲企業(yè)效率為代價，又是以行政調(diào)節(jié)為轉(zhuǎn)移的，它不反映勞動力供求、不能自行調(diào)節(jié)勞動力配置、不形成企業(yè)合理的經(jīng)營行為和勞動力成本、也不刺激并制約勞動者的行為。
　　國有企業(yè)大量隱性失業(yè)是困擾企業(yè)深化改革的重點和難點，隱性失業(yè)公開化是減輕國有企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高經(jīng)濟(jì)效益的必然選擇，也是搞好國有企業(yè)改革、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的關(guān)鍵。我們把國有企業(yè)隱性失業(yè)公開化的形式廣義地理解為：將企業(yè)的富余人員從崗位中分離出來，通過企業(yè)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與再配置、企業(yè)外的再就業(yè)和公開失業(yè)等方式進(jìn)行分流安置，以實現(xiàn)全社會的勞動力優(yōu)化配置，保證富余人員的生活來源或基本生活水準(zhǔn)。
　　受福利機(jī)制及諸多因素的影響，國有企業(yè)隱性失業(yè)公開化難度很大。據(jù)北京市勞動部門的調(diào)查，北京市國有企業(yè)對于富余人員的安置結(jié)構(gòu)為：29.6％由企業(yè)設(shè)法安排崗位，57.3％由企業(yè)發(fā)放基本生活費用下崗，11.6％自謀職業(yè)，真正分流到社會且與企業(yè)脫鉤的僅占1％左右。下崗職工進(jìn)入市場難主要有兩大原因：一是他們本身就業(yè)能力有限，成為職業(yè)搜尋過程的必然失敗者；二是有可能喪失原有的養(yǎng)老、醫(yī)療等福利保障，承受制度變革的巨大成本。隱性失業(yè)公開化是改革的必然趨勢，其形式是將富余職工分為與企業(yè)不分離和與企業(yè)分離兩部分。因此，在隱性失業(yè)公開化改革的基礎(chǔ)上，應(yīng)該進(jìn)行失業(yè)保險制度的配套改革，對國有企業(yè)一部分顯性失業(yè)的下崗職工通過失業(yè)保險來保障他們的基本生活。改革舉措為：
　　1．放松公開登記失業(yè)率的低比率控制(1998年控制在3.5％)，建議將公開登記失業(yè)率放寬為6~8％的水(據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心一份報告分析，即使扣除下崗職工隱性就業(yè)的部分，實際失業(yè)率估計也在8％以上)。國務(wù)院要求1999年6月底參加失業(yè)保險的職工人數(shù)擴(kuò)大到1.37億人，全年增收15億元失業(yè)保險基金。這不應(yīng)只是參保人數(shù)規(guī)模的擴(kuò)大和失業(yè)保險基金的擴(kuò)張，而應(yīng)當(dāng)相應(yīng)增加受益人數(shù)。因此，為配合隱性失業(yè)公開化的改革，應(yīng)將從國有企業(yè)分離出來的顯性失業(yè)和準(zhǔn)備再就業(yè)人員的基本生活納入到失業(yè)保險的范疇。將國有企業(yè)失業(yè)保險繳費率通過精算提高到相應(yīng)的繳費水，國有企業(yè)不再承擔(dān)下崗職工基本生活費的發(fā)放，政府財政負(fù)責(zé)的1／3的基本生活費歸并到失業(yè)保險基金中發(fā)揮作用。
　　2．對于已有“暗崗”收入的失業(yè)人員，應(yīng)根據(jù)實際情況，停發(fā)或部分停發(fā)失業(yè)保險金，以保證有限的失業(yè)保險基金真正用于需要救助失業(yè)人員的基本生活，提高基金公使用準(zhǔn)則與發(fā)放的社會效率。上海市新的《失業(yè)保險辦法》規(guī)定：如果失業(yè)者現(xiàn)在暫時不領(lǐng)取失業(yè)保險金，將來可領(lǐng)取的期限越長，領(lǐng)取金額越多。這一改革對于延緩失業(yè)保險基金的緊張局面和刺激居民消費，不失為一種有益的嘗試。

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　　3．為了緩解各地地方財政不衡的問題，應(yīng)建立相應(yīng)的調(diào)劑基金，加大中央財政轉(zhuǎn)移支付的宏觀調(diào)控能力，解決一些地區(qū)“三三制”中財政撥付支持國有企業(yè)下崗職工基本生活費部分份額的難題。
　　由于實行廣義的隱性失業(yè)公開化，國有企業(yè)一部分下崗職工與企業(yè)分離，進(jìn)人失業(yè)保險程序和再就業(yè)，失業(yè)保險基金中分割一部分用于再就業(yè)基金和政府財政預(yù)算中安排再就業(yè)基金兩部分合成，在失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險金不超過二年的有限期內(nèi)，用于盡快促使失業(yè)人員通過就業(yè)培訓(xùn)或其它方式再就業(yè)。同時，如果隱性失業(yè)公開化改革中，部分下崗職工從企業(yè)中分離的時滯大大縮短，較迅速地進(jìn)入失業(yè)程序，并能盡快實現(xiàn)再就業(yè)的話，他們原有的養(yǎng)老、醫(yī)療保險即使暫時中斷，影響也不大。當(dāng)然，考慮到部分下崗職工轉(zhuǎn)化為失業(yè)人員的社會責(zé)任與個人情緒問題，政府應(yīng)通過立法對劃分部分國有資產(chǎn)作為企業(yè)失業(yè)人員的社會保障基金作出制度安排。今后，加大社會保障制度改革的步伐，使養(yǎng)老、醫(yī)療保險覆蓋城鎮(zhèn)全部用人單位，從國有企業(yè)分流出來的失業(yè)人員在任何用人單位再就業(yè)的養(yǎng)老、醫(yī)療保險待遇得以延續(xù)或恢復(fù)，將會減少國有企業(yè)下崗職工對舊體制的依賴。
　(二)在失業(yè)人員再就業(yè)受阻并在失業(yè)保險期滿的情況下，通過城市居民最低生活保障線制度，作為保障國有企業(yè)下崗職工失業(yè)后基本生活的第二道環(huán)節(jié)，財稅改革要通過負(fù)所得稅制建立類似市場經(jīng)濟(jì)國家的制度性扶貧機(jī)制。
　　失業(yè)人員在失業(yè)保險期內(nèi)未能實現(xiàn)再就業(yè)，意味著這一部分人將失去失業(yè)保險金。如果其家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，將直接危及這部分人最基本的生活保障問題。城鎮(zhèn)居民最低生活保障線制度是其他社會保障措施無法替代的，也是維系社會穩(wěn)定的最后防線。截止1998年底，全國建立最低生活保障制度的城市達(dá)到6多個，救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)從5到27元不等，資金來源于地方財政和企事業(yè)單位，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)收入的差距，是決定社會最低生活保障線高低的關(guān)鍵。
　　我國大多數(shù)城市以“菜籃子法”劃分最低生活保障線。具體測算前應(yīng)考慮三個前提條件：一是生活必須品品種選擇的準(zhǔn)確性；二是價格指數(shù)的可靠性；三是貧困家庭及其消費特征選擇的可代表性。此外，還應(yīng)依據(jù)實際收入指數(shù)、貨幣購買能力指數(shù)與實有社會救濟(jì)基金存量與增量，進(jìn)行科學(xué)的測定。
　　在我國實行貧困線制度的城市，其基金來源主要有兩種形式：一是由地方各級財政按一定比例分級負(fù)擔(dān)，所需經(jīng)費列入財政預(yù)算。二是各方出力，財政保底。第一種形式將企業(yè)負(fù)責(zé)救濟(jì)的對象納入了社會保障的范圍，第二種形式僅能作為一個過渡模式。年來，為了力爭在本世紀(jì)內(nèi)消除絕對貧困，加大了中央與地方財政的投資力度。除此之外，一些城市還制定了配套政策，如對特困國有企業(yè)下崗職工的房租、水電費、煤氣費、學(xué)雜費等進(jìn)行減免，甚至給予糧、油、糖之類的實物補(bǔ)貼，加大了政府每年訪貧問苦的操作難度，難于有效地管理社會，不是長宜之計。其原因在于：1．財政統(tǒng)包將“企業(yè)保障”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣�保障”，城市扶貧基金的投入�?qiáng)度直接取決于財政的收支狀況。在財政拮據(jù)的情況下，難以形成一個穩(wěn)定的、動態(tài)的社會救濟(jì)發(fā)展機(jī)制。2．分別負(fù)擔(dān)、財政兜底的資金形式，事實上意味著企業(yè)或單位承擔(dān)著社會救濟(jì)管理和資金籌措的責(zé)任，不利于現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。在實際操作中，效益好的企業(yè)經(jīng)費充裕，易于落實最低生活保障線制度，而效益差的企業(yè)大多采取“量體裁衣”的辦法，有多少錢辦多少事，造成單位與單位之間，單位與民政部門之間在救濟(jì)對象資格審定、救濟(jì)金確定標(biāo)準(zhǔn)方面不統(tǒng)一、不公的現(xiàn)象，有損于社會救濟(jì)的公性原則。
　　建立長期穩(wěn)定的社會最低生活保障線制度，必須穩(wěn)定社會救濟(jì)基金的主要來源。市場經(jīng)濟(jì)國家，個人收入所得稅是社會保障基金的主要來源，我們應(yīng)該借鑒市場經(jīng)濟(jì)國家以個人收入所得稅調(diào)節(jié)貧富差距的例行作法。進(jìn)行財稅改革，通過中央財政轉(zhuǎn)移支付，對過低收入者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，縮小高低收入者之間的差距，以此作為我國最低生活保障線制度的主要基金支持。
　　從個人收入所得稅的情況看，世界發(fā)達(dá)國家個人收入所得稅稅率通常在4~5％之間，個人收入所得稅約占國家財政收入的3％左右，而主要用于社會保障的公共支出約占國家財政支出的2~3％。從這個意義上說，是個人收入所得稅大力地支持了社會保障支出。我國個人收入所得稅擁有龐大的稅源，每年卻有一半的應(yīng)稅流失，主要原因是征管法規(guī)不完善，征管手段落后，工作乏力，為數(shù)眾多的納稅人末履行納稅義務(wù)。只要加快實現(xiàn)現(xiàn)代信用手段和全面儲蓄實名制，擴(kuò)大信用卡和個人支票的使用，改分稅制為綜合稅制，全面推廣實行個人申報納稅制，建立完整的稅制體系，我國個人收入所得稅預(yù)期每年可征收數(shù)百億元，可以為建立居民最低生活保障線制度給于有力的財政支持。這符合個人所得稅主要用于調(diào)節(jié)貧富差距的國際慣例，也符合鄧小同志關(guān)于征收所得稅，調(diào)節(jié)貧富差距的初衷。
　　如何以劃分最低生活保障線為標(biāo)準(zhǔn)，實施社會救濟(jì)，凱恩斯主義主張對貧困家庭發(fā)給差額補(bǔ)助金，使生活在“貧困線”以下的家庭都能達(dá)到最低生活水準(zhǔn)，拉處于“貧困線”以下家庭參差不齊的生活水。貨幣主義學(xué)派則認(rèn)為，高效率的經(jīng)濟(jì)運作導(dǎo)源于市場競爭規(guī)則的規(guī)范和有效作用，如果將低收入者的收入一律拉到政府規(guī)定的某一條收入標(biāo)準(zhǔn)線，意味著實行了一種獎懶罰勤的非理性的救助活動，其結(jié)果是扼殺經(jīng)濟(jì)活力。凱恩斯主義者試圖采取補(bǔ)差的辦法，提高低收入者可支配收入的水，強(qiáng)調(diào)公收入分配。貨幣主義者主張以負(fù)所得稅方法保證社會經(jīng)濟(jì)效率，以效率換取社會的良性運行。西方資產(chǎn)階級學(xué)者的觀點，對我國社會救濟(jì)的改革是一個有益的啟示，但難于與中國國情合拍。
　　首先，國有企業(yè)下崗職工群體的產(chǎn)生大部分歸結(jié)為產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的結(jié)果，也有一部分屬于素質(zhì)相對較低、在競爭上崗中處于劣勢的職工。我國尚無足夠的經(jīng)濟(jì)能力效法高福利國家給于下崗職工或失業(yè)者各方面的照顧，但至少應(yīng)保障這些下崗職工和非自愿失業(yè)職工及其家屬的基本生活，這是最基本的社會公。
　　其次，我國社會最低生活保障線救濟(jì)基金極為有限，不能簡單地追求貧窮的公，而應(yīng)建立科學(xué)規(guī)范的貧困統(tǒng)計指標(biāo)體系與調(diào)查制度，尋求公基礎(chǔ)上的社會效率，減輕社會救濟(jì)基金緊張的壓力。
　　再次，社會救濟(jì)公與效率的結(jié)合是要在激發(fā)市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在動力與活力的基礎(chǔ)上有限地調(diào)節(jié)收入差異。在我國確定不同門類企業(yè)稅率負(fù)擔(dān)、并在個人收入所得稅課征進(jìn)入正常化、成為社會救濟(jì)基金的主要來源之后，消除社會救濟(jì)制度中有礙于經(jīng)濟(jì)效率提高因素的影響，借鑒市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗，實行負(fù)所得稅制，促進(jìn)社會救濟(jì)公與效率的結(jié)合。
　　綜上所述，通過兩道環(huán)節(jié)確保國有企業(yè)下崗職工基本生活的發(fā)放，其中包括隱性失業(yè)公開化的艱難改革，是建立現(xiàn)代企業(yè)制度不得不逾越的一道門坎。同時呼喚完善養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險制度，為在不同所有制類型的企業(yè)間建立公競爭的勞動力市場創(chuàng)造條件。而以個人收入所得稅作為城鎮(zhèn)居民最低生活保障線制度主要基金支持的財稅改革，借鑒市場經(jīng)濟(jì)國家的負(fù)所得稅制，也許是解貧幫困的一條有效出路。轉(zhuǎn)貼于看準(zhǔn)網(wǎng)http://www.kanzhun.com